AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE DECRETO EXPROPRIATÓRIO - INICIAL
EXMO. SR. DR. JUIZ DE DIREITO DA ___ª VARA CÍVEL.
COMARCA DE _____________ - ___
Petição Inicial c/ pedido de liminar
_____________, brasileiro, solteiro, vigilante, RG nº _____________, CPF nº
_____________, residente e domiciliado na Rua _____________, nº ____, B.
_____________, _____________ - ___;
_____________, brasileiro, separado judicialmente, economista, CPF nº
_____________, RG nº _____________, residente e domiciliado na Rua
_____________, nº ____, B. _____________, _____________ - ____;
_____________, brasileira, solteira, demonstradora, CPF nº _____________, RG
nº _____________, residente e domiciliada na Rua _____________, nº ____, B.
_____________, _____________ - ____, por seu procurador infra assinado, nos
termos do incluso instrumento de mandato (Doc. 01), o qual recebe intimações em
seu endereço profissional, à Rua _____________, nº ____, sala ____, CEP
_____________, B. _____________, Fone/fax: _____________, _____________, vem,
respeitosamente, a presença de V. Exª. para propor a presente
AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE DECRETO EXPROPRIATÓRIO contra MUNICÍPIO DE
_____________, pessoa jurídica de direito público interno, com sede no Centro
Administrativo Municipal, sito a Rua _____________, nº ____, B. _____________,
pelos fatos e fundamentos a seguir aduzidos.
- DOS FATOS -
1. Os Autores são senhores e legítimos proprietários de terrenos localizados
no loteamento _____________, nesta cidade de _____________ - ___ executado pela
empresa _____________ Comércio e Indústria Ltda.
2. A empresa _____________ Comércio e Indústria Ltda, no ano de 1981, teve
aprovado pela municipalidade projeto de loteamento na localidade de
_____________.
3. A aprovação deu-se mediante a expedição do Decreto Municipal nº 4.746 de
09 de junho de 1981. (Doc. 02)
4. Tal decreto foi revalidado em 1983, pelo Decreto Municipal nº 5.007 de 02
de fevereiro de 1983. (Doc. 03)
5. Também foi firmado, entre o Município e o loteador "Termo de Compromisso".
Neste termo o município recebeu 06 (seis) terrenos com metragem de
aproximadamente 750,00 m² cada um. (Mapa doc. 03).
6. Advertia o art. 34 da lei municipal nº 2.088 de 27 de dezembro de 1972,
que disciplinava os loteamentos urbanos na época, que quando o loteador não
obedecer os prazos previstos para a conclusão das obras e serviços exigidos a
Prefeitura executá-los-á e promoverá a ação competente para abjudicar ao seu
patrimônio os lotes caucionados que se constituirá em bem dominical do
Município.
7. A mesma intenção do legislador de 1972 foi renovada na nova legislação
Municipal de parcelamento do solo. A lei nova de 29 de novembro de 1988, sob nº
3.300, em seu artigo 40 estabelece que: findo os prazos previstos, caso não
tenham sido realizadas as obras e serviços exigidos, o Município poderá
executá-los, promovendo a ação competente para adjudicar ao seu patrimônio os
lotes previamente hipotecados, na forma da legislação pertinente, que se
constituirão em bens dominiais do Município".
8. Porém, isso nunca aconteceu, em que pese os incessantes esforços dos
compradores em verem concluídas as obras de infra-estrutura no local.
9. Dentre os vários requerimentos de providências ao Município podemos
destacar o elaborado pelo Sr. _____________, ainda em ___ de abril de 1996
(processo administrativo nº _____________) que ainda permanece sem resposta.
10. Também a Associação dos Moradores do _____________ protocolou diversos
pedidos de execução das hipotecas dos terrenos, dentre eles o que converteu-se
no processo administrativo nº _____________, todos ignorados pelo Município.
11. Ocorre que o Município, ao invés de terminar o loteamento, conforme sua
própria legislação determina, executando a hipoteca, fez justamente o contrário,
em flagrante abuso de direito, declarando todo o loteamento de utilidade pública
para fins de desapropriação, através dos decretos nºs. 9.518 de 23/02/1999; e
9.781 de 03 de novembro de 1999.
- DO DIREITO -
a) Desapropriação
12. Segundo o ensinamento do mestre Hely Lopes Meireles, em sua clássica obra
Direito Administrativo Brasileiro, 23ª edição, São Paulo : Malheiros, 1998,
página 486:
"Desapropriação ou expropriação é a transferência compulsória da propriedade
particular (ou pública de entidade de grau inferior para a superior) para o
Poder Público ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pública ou, ainda,
por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro (CF, art.
5º, XXIV), salvo as exceções constitucionais de pagamento em títulos da dívida
pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, no caso de área
urbana não edificada, subtilizada ou não utilizada (CF., art. 182, § 4º, III), e
de pagamento em títulos da dívida agrária no caso de Reforma Agrária, por
interesse social (CF., art. 184)".
13. Ainda, nas palavras do mestre Hely, "a desapropriação é, assim, a forma
conciliadora entre a garantia da propriedade individual e a função social dessa
mesma propriedade, que exige usos compatíveis com o bem-estar da coletividade".
14. Pois bem, na área objeto de desapropriação projetou-se e executou-se
parte de um loteamento que foi submetido a exame e posteriormente devidamente
aprovado pelo Município.
15. Como dizer que esta área não cumpre a sua função social, pois, foi
devidamente fracionada em lotes e oferecida a população para que ali adquirissem
uma parte e construíssem suas residências.
16. O que foi feito com relativo sucesso. Todos os lotes foram negociados e o
loteamento encontra-se em vias de conclusão, restando apenas a finalização de
uma pequena parte das obras.
17. Como visto, esta área está cumprindo a contento sua função social,
tornando a desapropriação abusiva e desnecessária.
b) Declaração de Utilidade Pública
18. É o ato através do qual o Poder Público manifesta a intenção de adquirir
compulsoriamente um bem determinado e o submete ao jugo de sua força
expropriante.
19. Porém, não é um ato que o Administrador Público possa fazer sponte sua,
sem observar os limites impostos a sua atuação, devendo para tanto observar a
legislação e os ditames do direito administrativo.
20. Seu ato deve estar em harmonia com os princípios da legalidade, da
moralidade administrativa, da razoabilidade e proporcionalidade e principalmente
da motivação, o que não se verifica nos decretos expropriatórios, eivando-os de
nulidade.
21. No Decreto-lei nº 3.365 de 21 de junho de 1941, em seu art. 5º
encontramos enumerados os motivos ensejadores de uma declaração de utilidade
pública. São eles:
a) segurança nacional;
b) a defesa do Estado;
c) o socorro público em caso de calamidade;
d) a salubridade pública;
e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento
regular de meios de subsistência;
f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e
da energia hidráulica;
g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saúde,
clínicas, estações de clima e fontes medicinais;
h) a exploração e conservação dos serviços públicos;
i) a abertura, conservação e melhoramentos de vias ou logradouros públicos; a
execução de planos de urbanização; o
loteamento de terrenos edificados ou não para sua melhor utilização
econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos
industriais;
j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
k) a preservação e conservação, dos monumentos históricos e artísticos,
isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas
necessárias;
m) a manter-lhes e realçar-lhes os apectos mais valiosos ou característicos
e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela
natureza;
l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros
bens móveis de valor histórico ou artístico;
m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;
n) criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;
o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica,
artística ou literária;
p) os demais casos previstos por leis especiais.
22. A definição de quais sejam os casos de utilidade pública não fica a
critério da Administração Pública, uma vez que as hipóteses estão taxativamente
previstas no artigo supra, não bastando, no ato expropriatório, mencionar
genericamente o fundamento, necessitando expressamente, indicar o dispositivo
legal em que se enquadra o caso concreto.
23. Além da Administração Pública ter dever de motivar o seu decreto
expropriatório, o que esqueceu-se, são requisitos essenciais para o ato:
a) manifestação pública da vontade de submeter o bem à força expropriatória;
b) fundamento legal em que se embasa o poder expropriante;
c) destinação específica a ser dada ao bem;
d) identificação do bem a ser expropriado.
24. O Município pecou ao não externar o fundamento legal que o embasa em seu
ato administrativo e por não declarar a destinação específica a ser dada aos
terrenos expropriados.
25. Ao Poder Executivo interdita-se considerar de utilidade pública, para
fins de desapropriação, situações não definidas em formas legais ou que, nestas,
não sejam de manifesta compreensão.
c) Não observância ao princípio da Legalidade
26. Este princípio nasceu com o Estado do Direito e constitui-se numa das
principais garantias aos direitos individuais.
27. A lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites da
atuação administrativa, por isto o administrador público está sujeito aos
mandamentos da lei e deles não pode se afastar sob pena de praticar ato
inválido.
28. O Município de _____________ não respeitou este princípio no caso em
tela, pois sua própria legislação é contrária a sua atitude expropriatória.
29. Quando da aprovação do loteamento _____________, o Município, até por
exigência da lei nº 2.088/72, em vigor na época, hipotecou seis (06) terrenos
como garantia de conclusão das obras a que o loteador se obrigava a cumprir.
30. A fim de evitarmos divagações jurídicas em torno da questão de qual
legislação devemos aplicar ao caso concreto cabe salientar que a Lei Municipal
nº 2.088/72 foi substituída pela atual Lei de Parcelamento do Solo nº 3.300/88,
e em que pese algumas alterações, a vontade do legislador de 1972 permaneceu a
mesma no tocante a obrigação do Município em concluir as obras que o loteador
não fez.
31. Estabelecia a lei nº 2.088/72 em seus artigos 33 e 34:
"Art. 33 - Para garantia do cumprimento das obrigações assumidas pelo
proprietário de acôrdo com o "Termo de Compromisso" será exigida uma caução em
lotes que será igual ao montante das obras, e hipotecados a Prefeitura
Municipal.
Art. 34 - Findos os prazos previstos caso não tenham sido realizadas as obras
e os serviços exigidos, a Prefeitura executá-los-á e promoverá a ação competente
para abjudicar ao seu patrimônio os lotes caucionados que se constituirá em bem
dominical do Município".
32. Atualmente a lei nº 3.300/88, nos artigos 33, § 1º, 37 e 40, reflete a
mesma intenção do legislador de 1972, garantindo a sociedade, de forma clara e
transparente que, caso o loteador não honre suas obrigações o Município,
mediante a execução da garantia, concluirá os serviços e obras:
"Art. 33 - Nenhum projeto de loteamento será aprovado antes da assinatura do
"Termo de Compromisso", de que cuida o artigo anterior, devendo figurar no
mesmo, além das obrigações já elencadas, a indicação dos lotes ofertados em
garantia da execução das obras e compromissos assumidos.
§ 1º - A caução de lotes de que trata o "caput" deste artigo, será de livre
escolha do Poder Executivo, e número igualmente por ele indicado, não inferior a
20% (vinte por cento) dos lotes, formadores do empreendimento, os quais serão
hipotecados ao Município, juntamente com o registro do parcelamento.
Art. 37 - Aprovado administrativamente o projeto, o Chefe do Poder Executivo
baixará Decreto correspondente, o qual conterá as condições em que o loteamento
é autorizado, as obras a serem realizadas, os prazos a serem cumpridos, os lotes
hipotecados como garantia das obrigações a que se vinculou, as áreas cedidas ao
domínio público, "croqui" de situação, bem como dados identificadores do imóvel
junto ao Ofício de Registro de Imóveis competente.
Art. 40 - Findo os prazos previstos, caso não tenham sido realizadas as obras
e serviços exigidos, o Município poderá executá-los, promovendo a ação
competente para adjudicar ao seu patrimônio os lotes previamente hipotecados, na
forma da legislação pertinente, que se constituirão em bens dominiais do
Município".
33. A legislação citada contém verdadeiro poder-dever, que é irrelegável
pelos agentes públicos, obrigando o Município a concluir o loteamento.
34. Este não cumprimento, pelo Município, configura-se verdadeira
ilegalidade, pois, quando da aprovação, emitiu Decreto comunicando a sociedade
que o empreendimento estava conforme, e ainda que possuía como garantia do
cumprimento das obras a hipoteca de seis (06) terrenos.
35. Esta informação serviu como um aval aos vários munícipes que adquiriram
terrenos no _____________. Que melhor garantia para quem adquiriu os terreno em
saber que a Prefeitura Municipal de _____________ possuía seis (06) terrenos de
750,00 m² cada um hipotecados para o caso de não conclusão das obras por parte
do loteador ?
36. Sem dúvida alguma a não conclusão do loteamento por parte do Município se
revela uma tremenda ilegalidade. E que somente o Poder Judiciário poderá
corrigir, anulando os decretos expropriatórios por serem totalmente abusivos e
despropositados.
d) Não observância ao princípio da Moralidade Administrativa
37. O mestre Hely Lopes Meireles em sua clássica obra, já citada no item 12,
ao tratar o princípio da moralidade, na página 87, refere que:
"O certo é que a moralidade do ato administrativo juntamente com a sua
legalidade e finalidade constituem pressupostos de validade sem os quais toda
atividade pública será ilegítima. Já disse notável Jurista luso - António José
Brandão - que "a atividade dos administradores, além de traduzir a vontade de
obter o máximo de eficiência administrativa, terá ainda de corresponder à
vontade constante de viver honestamente, de não prejudicar outrem e de dar a
cada um o que lhe pertence - princípios de Direito Natural já lapidarmente
formulados pelos jurisconsultos romanos.".
38. Evidente que os decretos expropriatórios estão a ofender este princípio,
pois o Município descumpre, sem qualquer explicação, sua própria legislação,
agindo de forma avessa aos princípios do Estado Democrático de Direito.
39. Estes atos expropriatórios configuram-se, de forma clara e transparente,
em evidente desvio de poder, pois o Município está atuando contra o interesse
público legitimado pela Lei nº 3.300/88.
40. O desvio de poder não pode ser tolerado, eis que o controle jurisdicional
deverá observar no ato, não só a conformação deste com a lei, como também com a
moral administrativa e com o interesse coletivo.
41. O que não é difícil perceber pois os Decretos expropriatórios são
genéricos, não permitindo a conclusão de qual dispositivo legal os autorizam nem
qual será a destinação específica a ser dada ao loteamento.
42. A ilustre jurista Maria Sylvia Zanella Di Pietro, na sua obra Direito
Administrativo, 12ª Edição, São Paulo : Jurídico Atlas, 2000, página 79,
menciona que:
"Embora não se identifique com a legalidade (por que a lei pode ser imoral e
a mora pode ultrapassar o âmbito da lei), a imoralidade administrativa produz
efeitos jurídicos, porque acarreta a invalidade do ato, que pode ser decretada
pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário. A apreciação judicial da
imoralidade ficou consagrada pelo dispositivo concernente à ação popular (art.
5º, LXXIII, da Constituição) e implicitamente pelos já referidos artigos 37, §
4º, e 85, V, este último considerando a improbidade administrativa como crime de
responsabilidade".
43. Imoral é como se revela o ato expropriatório, pois o Município em momento
anterior publicizou que o Loteamento _____________ estava devidamente aprovado e
ainda que possuía garantias reais para o caso do descumprimento por parte do
loteador, e agora ignora seu próprio ato, menosprezando sua própria legislação,
obedecendo a interesses que ora se desconhece, prejudicando de forma
incalculável as pessoas que adquiriram terrenos no loteamento.
e) Não observância ao princípio da Razoabilidade e Proporcionalidade
44. A eminente doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, na sua clássica
obra, já referida no item 42, ao citar Lúcia Valle Figueiredo na página 81,
assevera:
"Para ela, "discricionariedade é a competência-dever de o administrador, no
caso concreto, após a interpretação, valorar, dentro de um critério de
razoabilidade, e afastado de seus próprios standards ou ideologias, portanto,
dentro do critério da razoabilidade geral, qual a melhor maneira de concretizar
a utilidade pública postulada pela norma".
(...) prossegue
"Embora a Lei nº 9.784 faça referência aos princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade, separadamente, na realidade, o segundo constitui um dos
aspectos contidos no primeiro. Isto porque o princípio da razoabilidade, entre
outras coisas, exige proporcionalidade entre os meios de que se utiliza a
Administração e os fins que ela tem que alcançar. E essa proporcionalidade deve
ser medida não pelos critérios pessoais do administrador, mas segundo padrões
comuns na sociedade em que vive; e não pode ser medida diante dos termos frios
da lei, mas diante do caso concreto. Com efeito, embora a norma legal deixe um
espaço livre para decisão administrativa, segundo critérios de oportunidade e
conveniência, essa liberdade às vezes se reduz no caso concreto, onde os fatos
podem apontar para o administrador a melhor solução (cf. Celso Antônio Bandeira
de Mello, in RDP 65/27). Se a decisão é manifestamente inadequada para alcançar
a finalidade legal, a Administração terá exorbitado dos limites da
discricionariedade e o Poder Judiciário poderá corrigir a ilegalidade (cap. 7,
item 7.8.5).
45. Por demais comprovada a decisão atrapalhada que tomou o Município, eis
que preferiu sponte sua escolher alternativa totalmente inadequada ao caso
concreto prejudicando extremamente as pessoas que confiaram no Decreto que
aprovou o loteamento.
46. A decisão da desapropriação mostra-se totalmente afastada do princípio da
razoabilidade e proporcionalidade.
f) Não observância do princípio da Motivação.
47. O Município, ao expedir os decretos de expropriação, não mencionou:
a) fundamento legal em que se embasa o poder expropriante;
b) destinação específica a ser dada ao bem;
48. Sua obrigação, até para preservar os interesses de seus administrados, é
motivar com clareza seus atos.
49. No dizer da eminente Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em sua obra já
citada, a fls. 82, refere que:
"O princípio da motivação exige que a Administração Pública indique os
fundamentos de fato e de direito de suas decisões. Ele está consagrado pela
doutrina e pela jurisprudência, não havendo mais espaço para as velhas doutrinas
que discutiam se sua obrigatoriedade alcançava só os atos vinculados ou só os
atos discricionários, ou se estava presente em ambas as categorias. A sua
obrigatoriedade se justifica em qualquer tipo de ato, porque se trata de
formalidade necessária para permitir o controle de legalidade dos atos
administrativos".
DO PEDIDO LIMINAR
50. Diante dos fatos apresentados surge a necessidade da tutela jurisdicional
liminar, pois a qualquer momento o Município poderá executar a desapropriação.
51. Se o Município seguir com a execução dos decretos de desapropriação,
promovendo a ação de desapropriação, prejuízos maiores surgirão aos Autores,
pois em sua maioria, são pessoas de baixa renda que para poder comprar o terreno
tiveram de buscar financiamento junto a Caixa Econômica Federal.
52. Para comprovar esta situação acompanham a inicial os contratos de
financiamento dos Autores _____________ e _____________, _____________,
_____________; _____________; e _____________ e _____________.
53. Ressaltando-se que este é o único imóvel que possuem e também que,
compraram o terreno com a única intenção de construírem suas residências,
direito aliás, inerente a propriedade que possuem e que está sendo tolhido pelo
Município que indeferiu todos os seus pedidos de edificação.
54. Diante da faculdade conferida ao Poder Judiciário de verificar a validade
dos atos administrativos, para tanto se propôs esta demanda, objetivando que o
Judiciário proceda a análise de validade dos Decretos Expropriatórios.
55. Como já se demonstrou, de forma incessante e cabal, que os Decretos
expropriatórios nºs. 9.518/99 e 9.781/99, estão em total desconformidade com os
Decretos Municipais nºs. 4.746/81 e 5.007/83, com as Leis Municipais nºs.
2.088/72 e 3.300/88 e, principalmente, são avessos aos princípios básicos da
Administração Pública, quais sejam: legalidade, moralidade administrativa,
razoabilidade e proporcionalidade, e motivação, a outra conclusão não chegará o
r. magistrado senão de que os decretos são nulos de pleno direito.
56. De nada adiantará a r. sentença de nulidade dos decretos se a medida de
desapropriação não for bloqueada agora, em seu início.
57. Cumpre também salientar que os decretos expropriatórios datam de
fevereiro e novembro de 1999, respectivamente, portanto, passados dois (02) anos
deste a sua elaboração sem que o Município tivesse tomado qualquer medida
concreta demonstrando a sua real necessidade daquela área.
58. A liminar ora pleiteada, é amplamente reconhecida pela doutrina, conforme
manifestação da professora Maria Sylvia Zanela Di Pietro, em sua obra já citada,
a fls. 152, manifestando-se favorável a tese dos autores:
"O particular que se sentir lesado por verificar algum vício de ilegalidade
ou inconstitucionalidade no ato, poderá impugná-lo judicialmente pelas vias
ordinárias ou por mandado de segurança, podendo inclusive pleitear liminar que
suste o procedimento da desapropriação até que haja apreciação judicial de
validade do ato".
59. Vale citar acórdão no qual se entendeu que o ato administrativo é nulo
quando apresentar vício de inexistência ou desvio de finalidade, situação
idêntica ao caso em tela:
"DESAPROPRIAÇÃO - Nulidade do decreto expropriatório por vício de
inexistência de motivo ou desvio de finalidade - Reintegração do patrimônio ao
seu antigo proprietário - Admissibilidade - Inaplicabilidade do art. 35 do
Dec.-lei 3.365/41.
Ementa da redação: Anulada a desapropriação, via ação cabível, por vício de
inexistência de motivo ou desvio de finalidade no decreto expropriatório, deve o
bem reintegrar o patrimônio de seu antigo proprietário em face da absoluta
inexistência de interesse público, sendo inaplicável o disposto no art. 35 do
Dec.-lei 3.365/41". RT, ano 87, vol. 748, fevereiro de 1988, página 365.
60. Como visto, inexiste qualquer motivo para a não concessão da liminar
postulada eis que não haverá qualquer prejuízo para a Municipalidade pois ela
mesma não informa para que necessita da área, muito menos promoveu ações
concretas tais como a demanda judicial de desapropriação para tomar posse da
área.
61. Necessário, portanto, seja concedida liminar sustando o processo de
execução da desapropriação até final decisão, na qual, o magistrado preferirá
sentença e certamente verificará o nulidade do ato.
DIANTE DO EXPOSTO, requer:
a) seja recebida e apreciada a presente demanda, deferindo-se a liminar na
forma como postulada, determinando que o Município se abstenha de praticar
qualquer ato de execução da desapropriação até final sentença;
b) seja citado o Município de _____________, na pessoa do seu representante
legal, no endereço constante no preâmbulo, para querendo, contestar a presente
demanda, sob pena de serem considerados como verdadeiros os fatos articulados na
inicial;
c) seja ao final julgada totalmente procedente reconhecendo-se a nulidade dos
Decretos nºs. 9.518/99 e 9.781/99, e por consequência condenando-se o Município
a concluir as obras do loteamento que restam inacabadas nos termos dos Decretos
Municipais nºs. 4.746/81 e 5.007/83, e Leis Municipais nºs. 2.088/72 e 3.300/88,
executando a hipoteca que possui para tal finalidade;
d) protesta provar o alegado por todos os meios de prova em direito
admitidos, em especial a oitiva de testemunhas oportunamente arroladas e caso
necessário prova pericial a ser realizada no local.
Valor da Causa: R$ _______.
N. T.
P. E. Deferimento.
_____________, ___ de _____________ de 20__.
Pp. _____________
OAB/