Ação de responsabilidade por ato de improbidade administrativa.
EXMO. SR. DR. JUIZ DA ..... VARA DA JUSTIÇA FEDERAL DE ...., SEÇÃO JUDICIÁRIA
DO ....
O Ministério Público Federal, por seu representante nomeado na forma da lei, o
Procurador da República signatário, com base no anexo procedimento
administrativo e com fundamento no art. 129, III, da Constituição Federal, no
art. 6, XIV, da Lei Complementar n.º 75/93, vem, à presença de Vossa Excelência,
propor
AÇÃO DE RESPONSABILIDADE POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
em face de
....., brasileiro (a), (estado civil), profissional da área de ....., portador
(a) do CIRG n.º ..... e do CPF n.º ....., residente e domiciliado (a) na Rua
....., n.º ....., Bairro ....., Cidade ....., Estado ..... e ....., brasileiro
(a), (estado civil), profissional da área de ....., portador (a) do CIRG n.º
..... e do CPF n.º ....., residente e domiciliado (a) na Rua ....., n.º .....,
Bairro ....., Cidade ....., Estado ....., pelos motivos de fato e de direito a
seguir aduzidos.
PRELIMINARMENTE
1. DO CABIMENTO DA AÇÃO
A vigente Constituição da República tornou cogente a repressão de condutas que,
ao lidar com a coisa pública, constituam atos de improbidade administrativa,
fazendo com que § 4º do seu art. 37 contenha o seguinte mandamento:
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da
ação penal cabível.
Do mesmo modo a vigente Carta Magna incumbe o Ministério Público do exercício da
função institucional de promover o Inquérito civil (art. 129, III, CF) e
confere-lhe legitimidade para promover a ação civil competente para punir os
agentes de atos que importem em improbidade administrativa (arts. 14 e ss. da
Lei n.º 8.429/92), com a disciplina pormenorizada da atuação deste órgão para
dar cumprimento àqueles mandamentos constitucional e legal (Lei Complementar n.º
75/93).
A Lei n.º 8.429/92 regulamenta o citado dispositivo constitucional, bem como o
art. 15, inciso V, também da Constituição Federal, estabelecendo disciplinamento
legal aos atos de improbidade administrativa praticados por qualquer agente
público.
2. DA LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO
A Lei n.º 8.429/92, que deu disciplina à matéria, estendeu essa legitimidade ao
Ministério Público, por força do disposto no art. 129, III, da Constituição
Federal, que o incumbiu da defesa do patrimônio público.
Tratando-se de norma processual, a sua aplicação é imediata, conforme
jurisprudência e doutrina uníssonas.
E, em adendo ao entendimento aqui esposado, a jurisprudência recente do Superior
Tribunal de Justiça é no seguinte sentido:
"PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MINISTÉRIO PÚBLICO. DANO AO PATRIMÔNIO DE
UM ÓRGÃO ESTADUAL. MALSERVAÇÃO DE VERBA. LEGITIMIDADE.
1. O Ministério Público é parte legítima para propor Ação Civil Pública contendo
pretensão do erário público ser ressarcido por danos sofridos pela malservação
de verbas destinadas a atendimento de necessidades da sociedade.
2. Interpretação das Leis de nºs 7.347/85, art. 1º, IV, 8.078/90, art. 110;
8.429/92, art. 5º e 17, e Lei nº 8.625/93 (LONMP), art. 25, IV, "b".
3. Evidencia-se que a sistemática adotada pelos diplomas legais supramencionados
compreende permissibilidade para o Ministério Público agir no sentido de
proteger o patrimônio público. Essa função, além de se apresentar prevista na
Carta Magna, figura, de modo expressivo, nos dispositivos infraconstitucionais
quando faz referência a outros interesses difusos ou coletivos que o Ministério
Público deve proteger.
4. Recurso provido." (RE nº 132.106/MG, rel. Min. José Delgado, DJU 1 de
16.03.98, p. 20)
"PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL. MINISTÉRIO PÚBLICO. LEGITIMIDADE.
1. O Ministério Público tem legitimidade ativa para promover Ação Civil Pública
com a pretensão de exigir devolução de remuneração a maior recebida por
vice-prefeito, conforme decisão do Tribunal de Contas.
2. Após vigência da CF/88 foi ampliada a legitimidade ativa do Ministério
Público para propor, Ação Civil Pública, especialmente, na defesa dos interesses
coletivos, presentes em tal concepção de modo inequívoco, o de se zelar pela
integridade do patrimônio estatal.
3. Inteligência do art. 1º, da Lei nº 7.347/85, fazendo-se aplicação do comando
posto no art. 129, III, da CF/88.
4. Precedentes: Resp. nº 61.148/SP (Rel. Min. Adhemar Maciel, DJU de 04.12. 95,
pg. 42.148) e AI nº 97.838/GO (Rel. Min. Pádua Ribeiro, DJU de 28.03.96, pg.
9.234).
5. Recurso provido para se afastar a extinção do processo." (RE nº 142.699/MG,
rel. Min. José Delgado, DJU 1 de 16.03.98, p. 26)
"PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MINISTÉRIO PÚBLICO. LEGITIMIDADE.
PATRIMÔNIO PÚBLICO.
1. O Ministério Público tem legitimidade para, via Ação Civil Pública, buscar o
ressarcimento para os cofres públicos municipais de quantias recebidas de modo
indevido pelo Prefeito Municipal.
2. Em tais casos, além do interesse individual da Fazenda Pública Municipal há o
interesse da coletividade, que tem o direito a que o dinheiro público seja usado
legalmente.
3. Não é o Município litisconsorte necessário em ação civil pública que tem por
objeto o definido no item anterior. Não é de se aplicar o art. 47, parágrafo
único, do CPC.
4. Não é inepta petição inicial que contém todos os pressupostos específicos
para o seu curso em juízo e possibilita, com facilidade a defesa da parte
promovida.
5. Recurso especial improvido." (RE nº 123.672/SP, rel. Min. José Delgado, DJU 1
de 16.03.98, p. 42)
De igual maneira a Lei Complementar n.º 75/93, Lei Orgânica do Ministério
Público da União, atribui ao Ministério Público Federal a propositura de ações
que tenham por objeto a probidade administrativa (art. 6º, XIV, f).
DO MÉRITO
DOS FATOS
Nos autos dos Processos Disciplinares n.º ........... e ............... (em
anexo) oriundos do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária,
constatou a Procuradoria Federal , em bem elaborado Parecer, aprovado pela
Procuradoria Regional e Superintendente do ............., indícios e provas de
irregularidades, onde ficou apurado a responsabilidade dos servidores
................ e ............., respectivamente, administrador e engenheiro
civil dos quadros do ............, por fatos ocorridos no Projeto de
............ no município de ............
Cópia dos autos foram então remetidos a esta Procuradoria da República pelo
.......... para a então averiguação das irregularidades apresentadas.
Em análise dos referidos processos, o "Parquet" verificou que versavam sobre a
apuração de irregularidades ocorridas por ocasião da construção das habitações
do Projeto de..................
Consta que, em .......... foi expedido Decreto de desapropriação de imóvel
conhecido como............. para fins de Reforma Agrária. Na área desapropriada,
fora programada a instalação do Projeto de ............. com o intuito promover
a construção de 40 habitações para agricultores e famílias residentes nos
arredores da região.
Em ..........., fora concedido o crédito de R$ ............. para a construção
das casas, ficando a cargo de uma comissão de assentados o ônus de promover a
compra dos materiais, bem como a contração dos serviços de construção das obras.
Conforme os rigores da lei, mais especificamente o art. 22, §7º, II, d , do
Regimento Interno do .............., aprovado pela Portaria nº 812, de 16 de
dezembro de 1993, e o Item 3.2.3 , da Instrução Normativa 19, de 10 de setembro
de 1997, todo o processo de implementação do projeto seria feito pelos
assentados com o auxílio técnico do .............., mormente no que tange aos
conhecimentos específicos de engenharia civil.
Todavia, as obras foram iniciadas em ......... pelos próprios assentados sem
qualquer interferência da Divisão de Assentamento do INCRA, órgão responsável
pelo auxílio e assistência técnica.
Nos autos dos processos disciplinar, consta vasta documentação comprovando que o
chefe da citada divisão do INCRA, ora réu ................., mesmo ciente do
andamento das obras, não adotou as providências necessárias para prestação da
assistência exigida na lei.
Destarte, foram necessários apenas dois anos do término das construções para que
os efeitos da negligência do INCRA viessem à tona. Em .............., os
assentados informaram à Superintendência Regional que as casas construídas
encontravam-se completamente danificadas, repletas de "trincas" e "rachaduras"
nas paredes. Nenhuma das moradias ficou imune aos efeitos da má engenharia, o
que, segundo perícia do próprio INCRA, gerava a necessidade de completa
demolição das mesmas.
Em extenso relatório pericial, o Engenheiro do INCRA, Dr............., afirmou
que a geologia da região exigia cuidados especiais quando da fundação das casas.
O solo encontrado era do tipo expansivo e, portanto, suscetível a variações. Não
foram feitos pilares de fundação, cintas, vigas.
A localização de algumas residências era inapropriada, nomeado pelo perito como
zona "coletora de águas". O material utilizado também não seguiu os critérios
científicos, nem as fundações, escavações. Enfim, a casas foram construídas ao
arrepio dos mais basilares princípios de engenharia, fato inaceitável para um
projeto de assentamento que depende de acompanhamento público.
Não resta dúvida, como mesmo concluiu o perito, de que o acompanhamento de
profissional do INCRA teria evitado a deterioração das casas. Nos exatos termos
do Laudo Pericial:
"Evidencia-se que não houve acompanhamento mais efetivo dos serviços de execução
das casas de assentamentos, pelo corpo técnicos do Órgão repassador de recursos
para execução dos serviços em epígrafe, visando observância às normas
pertinentes para tal. Caso houvesse o devido acompanhamento, problemas como os
que verificamos teriam sido amortizados."
Assim diante desses malfadados acontecimentos, o INCRA procedeu à concessão de
Crédito de Habitação Complementar no total de R$ .......... para que as casas
fossem reconstruídas. Basicamente, o trabalho de reforço de estrutura das
moradias consistiu na implantação de pilares de fundação, cintas e vigas.
O Engenheiro ................, também réu nessa demanda civil pública, ficou
responsável pela reconstrução das casas, tendo sido incumbido de realizar o
trabalho que outrora fora olvidado pelo INCRA.
Entretanto, mais uma vez, o técnico do INCRA agiu negligentemente e a
reconstrução das casas fugiu novamente aos rigores técnicos exigidos. O Laudo
Pericial detectou a presença de armaduras expostas sujeitas à oxidação. O
concreto e as estruturas utilizados não foram adequados. Enfim, houve nova
omissão do INCRA no que tange ao efetivo acompanhamento das obras.
Assim, é em face dos atos de improbidade por omissão de servidores do INCRA que
se ajuíza a presente ação de improbidade para que os réus suportem o ônus legais
decorrentes de suas irregulares condutas.
DO DIREITO
A ocorrência de improbidade administrativa não se restringe às hipóteses de
prejuízo ao erário. A lei 8.429/92 divide as hipóteses de improbidade
administrativa, que podem ser causadas por : (A) atos que importam
enriquecimento ilícito, (B) atos que causam prejuízo ao erário, e (C) atos que
atentam contra os princípios da Administração Pública. As hipóteses estão
previstas, respectivamente, nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/92.
A Lei de Improbidade esclarece em seu artigo 21, I que " a aplicação das sanções
previstas nesta lei independe: I- da efetiva ocorrência do dano ao patrimônio
público; (...)"(destacamos).
Consoante ensinamento de DI PIETRO, tem-se o seguinte sobre a aplicação do
artigo:
"(...) as sanções podem ser aplicadas mesmo que não ocorra dano ao patrimônio
econômico. É exatamente o que ocorre ou pode ocorrer com os atos de improbidade
previstos no artigo 11, por atentado aos princípio da Administração Pública. A
autoridade pode , por exemplo, praticar ato visando fim proibido em lei ou
diverso daquele previsto na regra de competência (inciso I do art. 11); esse ato
pode não resultar em qualquer prejuízo para o patrimônio público, mas ainda
assim constituir ato de improbidade, porque fere o patrimônio moral da
instituição, que abrange as idéias de honestidade, boa-fé, lealdade,
imparcialidade(...)"³ .
As peças informativas enviadas pelo INCRA, sendo claras o bastante para o
oferecimento da AÇÃO, permitem divisar e definir os atos de improbidades
cometidos pelos ora requeridos.
Suas condutas, apesar de não previstas expressamente na Lei 8.429/92 como ato de
improbidade, caracterizam manifesto afronta aos princípios norteadores da
Administração Pública. O desrespeito ao princípio da legalidade, da lealdade,
por si só, caracteriza a improbidade dos réus.
O art. 11, do diploma legal referido, que prevê os atos de improbidade que
atentam contra os princípios da Administração Pública, não é exaustivo. As
condutas ali dispostas são meramente exemplificativas. Assim, sem embargo das
condutas elencadas, qualquer outra atentatória aos princípios da Administração
Pública pode constituir-se em ato de improbidade.
Fosse taxativo o dispositivo, o legislador não teria utilizado o vocábulo
notadamente, no caput, para abrir os incisos.
Assim, em que pese não estar expressamente prevista a conduta "omissão em
cumprimento do dever", ainda sim ela é ato de improbidade da Lei 8.429/92, em
face de atentar contra princípios da Administração Pública.
No caso sub examine, o réu JOSÉ ACÁCIO MOURÃO DE OLIVEIRA era o chefe da Divisão
de Assentamentos do INCRA/CE na época da concessão do primeiro Crédito
Habitação. Segundo ficou demonstrado por diversos depoimentos, o servidor fora
alertado da necessidade de acompanhamento das obras, mas omitiu-se e foi
lacônico em vários momentos.
Além disso, independente de qualquer advertência, já era seu dever legal o
acompanhamento das obras, in verbis:
"Art. 22. As Superintendências Regionais SR(00), órgãos descentralizados,
competem coordenar e executar, na sua área de atuação, as atividades homólogas
às dos órgãos seccionais e específicos, bem assim aquelas relacionadas a
planejamento, programação, orçamento, informática e modernização
administrativa.(...)
§7º - As Divisões e aos Grupamentos de Assentamentos SR(00/Z) competem coordenar
e executar as atividades de assentamento das famílias e de promoção de acesso à
terra, compreendendo, inclusive, implantação, desenvolvimento, consolidação e
emancipação de projetos de colonização e reforma agrária: (...)
II - As seções e aos Grupos de Apoio ao Desenvolvimento competem: (...)
d) elaborar os projetos de engenharia, bem como acompanhar, fiscalizar,
controlar sua execução."
(Art. 22, §7º, II, d, do Regimento Interno do INCRA, aprovado pela Portaria nº
812, de 16 de dezembro de 1993)
"3.2.3 - O Crédito Habitação, quando sua aplicação for de forma coletiva, será
concedido em única parcela e será implementado através de cooperativas,
associações ou grupos organizados e majoritários de assentados, assessorados por
técnicos do INCRA e da Assistência Técnica."
(Item 3.2.3, da Instrução Normativa 19, de 10 de setembro de 1997)
Como foi negligente, restou incurso nos arts. 116, I, III e 17, XV, todos da Lei
8.112/90:
"Art. 116. São deveres do servidor:
I - exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo;
(...)
III - observar as normas legais e regulamentares;"
"Art. 117. Ao servidor é proibido:
(...)
XV - proceder de forma desidiosa;"
Assim, sua conduta foi contrária aos princípios básicos da administração, pois
descumpriu deveres legais expressos e incidiu em penalidades da lei de regência
dos servidores federais.
Conforme ficou acima demonstrado, seu ato de improbidade insere-se no art. 11,
da Lei 8.429/92, que assim dispõe:
"Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições,
e notadamente":
A conduta do réu ..................., engenheiro responsável pelo auxílio
técnico na fase de Crédito Complementar, foi semelhante à conduta do outro réu
acima referido. Desta vez, o servidor, mesmo sabendo de todo o problema inicial
causado pela falta de acompanhamento técnico, ainda assim não teve a prudência
de acompanhar a reconstrução das casas e deixou novamente os assentados sem o
auxílio necessário.
Os autos do processos disciplinares bem mostram que o engenheiro não acompanhou
a obra regularmente (depoimento de vários assentados), sendo também os efeitos
dessa omissão relatados em laudo pericial (estruturas sujeitas à oxidação,
material de baixa qualidade e etc).
Dessa forma, nos mesmos dispositivos legais foi incurso o presente réu.
Infringiu o art. 22, §7º, II, d, do Regimento Interno do INCRA, o Item 3.2.3, da
Instrução Normativa/INCRA nº 19/97, os arts. 116, I, II e art. 117, XV, da Lei
8.112/90 e o art. 11, da Lei de Improbidade Administrativa.
Constatada foi a prática dos atos de improbidade pelos réus, abrindo-se espaço
para a incidência das normais legais e de apenação das condutas ímprobas, como
decorrência lógica do comando constitucional (artigos 37, § 4º, e 15, V), a
saber, o contido na Lei n.º 8.429/92:
Art. 12. Independentemente da sanções penais, civis e administrativas, previstas
na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às
seguintes cominações:
(...)
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, perda da função
pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de
multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
No caso dos autos em questão são plenamente aplicáveis aos réus, por
conseguinte, as penas relacionadas a seguir:
1. Perda da função pública;
2. Suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos;
3. Pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida
pelo agente;
DOS PEDIDOS
Por todo o exposto, requer o Ministério Público Federal:
1. A notificação e posterior citação dos réus, no endereço indicado, a fim de,
querendo, contestar a ação, sob pena de revelia;
2. A intimação do representante do INCRA, na pessoa de seu Presidente, para
tomar parte na lide como LITISCONSORTE ATIVA, e/ou aditar a inicial, nos termos
do art. 17, § 3º, da Lei n.º 8.429/92;
3. Seja a presente ação julgada procedente, para condenar o réu nas sanções
previstas nos incisos I, II e III do art.12 da Lei n.º 8.429/92,
Requer, finalmente, a produção de provas, como a juntada posterior de
documentos, a oitiva pessoa dos réus, e de testemunhas.
Dá-se à causa o valor de R$ .........
Nesses Termos,
Pede Deferimento.
[Local], [dia] de [mês] de [ano].
[Assinatura]