Ação civil pública para proteção ao meio ambiente, danificado em face de lei municipal inconstitucional.
EXMO. SR. DR. JUIZ DE DIREITO DA ..... VARA CÍVEL DA COMARCA DE ....., ESTADO
DO .....
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE ......................., por meio do Promotor
de Justiça signatário, faz-se presente a Vossa Excelência, para apresentar
AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL COM PEDIDO DE LIMINAR
em face da Prefeitura Municipal de ......., na pessoa de seu representante
legal, visando-se a constituição de OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER, com o escopo de
impedir que a Municipalidade conceda ALVARÁ de construção e/ou autorização
ambiental ou aprove projetos para parcelamento do solo, ou qualquer outra
atividade, com base na LEI MUNICIPAL Nº ....., uma vez que ilegal seu conteúdo e
inconstitucional o seu trato, através de lei municipal, como adiante se
demonstrará.
I.Da Legitimidade do Ministério Público
A Constituição Federal de 1998 consagrou ser o Ministério Público "instituição
permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa
da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais
indisponíveis", prevendo, entre suas funções, a proteção do meio ambiente
(artigos 127 e 129, inciso III).
Prossegue a Carta Magna consolidando que "todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações", prevendo
incumbir, ao Poder Público, a proteção da fauna e da flora, sendo "vedadas, na
forma da Lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica",
especificando, ainda que "as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções
penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos
causados"(artigo 225, caput, § 1o, inciso VII, e § 3o )'".
Em tais termos, a Lei Maior Nacional, recepcionando a Lei 7347/85, assim como a
Lei 6938/81 e outras referentes ao meio ambiente, reconheceu-o como interesse
difuso, eis que necessário à qualidade de vida e integrante de patrimônio da
humanidade, e, assim o fazendo, tornou-o objeto de proteção passível de ser
efetuada pelo Ministério Público.
A Constituição Estadual .........................., por seu turno, informa que
"o Estado, mediante lei, criará um sistema de administração da qualidade
ambiental, proteção, controle e desenvolvimento do meio ambiente e uso adequado
dos recursos naturais, para organizar, coordenar e integrar as ações de órgão e
entidades da administração pública direta e indireta, assegurada participação da
coletividade, com o fim de proteger a flora e a fauna, vedadas as práticas que
coloquem em risco a sua função ecológica" (artigo 193, inciso X).
Desta feita, consoante bem explanado pelo eminente Professor José Afonso da
Silva, in verbis:
"O típico e mais importante meio processual de defesa ambiental é a ação civil
pública que foi agasalhada pela Constituição, quando, no art. 129, III, prevê,
como uma das funções institucionais do Ministério Público, promover a ação civil
pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de
outros interesses difusos e coletivos, sem prejuízo da legitimação de terceiros.
A Lei 7347/85, anterior, como se nota, à Constituição, prevê a legitimação das
pessoas jurídicas estatais, autárquicas e paraestatais, assim como das
associações destinadas à proteção do meio ambiente, além do Ministério Público,
para proporem a ação civil pública, que, segundo a mesma lei, é o instrumento
processual adequado para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico e
paisagístico.
O objeto mediato da ação, portanto, consiste na tutela do direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, do direito do consumidor e dos bens e
direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (art.
1o da Lei 7347/85), que , em face da Constituição vigente, não podem mais ser
considerados meros interesses difusos, nas formas de direitos humanos
fundamentais, ditos de terceira geração. O objeto imediato será a condenação em
dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou de não fazer (art. 3o )".(in
Direito Ambiental Constitucional, 2a edição, Malheiros Editores, 1998, pág.
221/222)
Destarte, os fatos nesta ação analisados retratam política pública que viabiliza
a efetivação de condutas efetivamente lesivas ao meio ambiente e contrárias ao
ordenamento jurídico existente em sua guarida, despontando o Ministério Público
como legítimo defensor apto a se insurgir contra a Lei Municipal 747/99, e que,
a par de conter vício de inconstitucionalidade, enseja a outorga de
licenciamento e autorização para construções em áreas especificadas pela
legislação federal como sendo de preservação permanente, prática essa que deve
ser impedida de forma a se obter a escorreita aplicação da Lei e,
principalmente, o alcance de suas finalidades.
II. Dos Fatos e do Direito Inconstitucionalidade e Ilegalidade da Lei Municipal
747/99.
A estrutura organizacional da Federação Brasileira compreende a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, aos quais é conferida autonomia,
sendo repartida, por meio da Constituição Federal de 1988, entre tais unidades,
as competências para o exercício e desenvolvimento de sua atividade normativa. O
sistema vigente combina competências exclusivas, privativas e principiológicas
com competências comuns e concorrentes sendo enumerados os poderes da União
(artigos 21 e 22), e havendo poderes remanescentes para os Estados (artigo 25, §
1o) e poderes definidos indicativamente para os Municípios (artigo 30),
ressaltando-se as possibilidades de delegação (artigo 22, parágrafo único),
áreas comuns em que se prevêem atuações paralelas da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios (artigo 23) setores concorrentes entre União e Estados em
que a competência para estabelecer políticas gerais, diretrizes gerais ou normas
gerais cabe à União, enquanto se defere aos Estados e até aos Municípios a
competência suplementar.
Com relação ao tema sob enfoque na presente, a Carta Magna estbelece o que ora
se cita, ipsis litteris:
Artigo 21, CF - Compete à União:
Inciso XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitação, saneamento e transportes urbanos.
Artigo 23, CF - É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios:
Inciso VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas
formas.
Inciso VII - preservar as florestas, a fauna e a flora.
Artigo 24, CF - compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
Inciso VI - Florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do
solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
Inciso VII - Proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e
paisagístico;
Inciso VIII - Responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens
e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
§ 1o No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a
estabelecer normas gerais.
§ 2o A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a
competência suplementar e dos Estados.
§ 3o Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a
competência legislativa plena para atender a suas peculiaridades.
§ 4o A superveniência da lei federal sobre as normas gerais suspende eficácia da
lei estadual, no que lhe for contrário.
Artigo 30, CF - Compete aos Municípios:
Inciso I - legislar sobre assuntos de interesse local;
Inciso II - Suplementar a legislação federal e estadual no que couber;
Inciso VIII - Promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso do solo, do parcelamento e da ocupação
do solo urbano.
Consoante se verifica das disposições supra transcritas, instituiu-se uma
atribuição comum entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
no talante à proteção do meio ambiente e à preservação das florestas, da fauna e
da flora, mas uma competência legislativa concorrente entre União, Estados e
Distrito Federal no tocante à conservação da natureza e proteção do meio
ambiente (artigos 23 e 24, CF)
O artigo 24 é expresso ao determinar que a União estabelecerá normas e
diretrizes gerais com relação ao uso dos recursos naturais e à sua fiscalização,
restando aos Estados uma competência legislativa suplementar e, aos Municípios,
com base no artigo 30 da Constituição Federal, suplementá-las, no que couber.
Desta forma, existindo a possibilidade de disposição sobre o mesmo assunto ou
matéria por mais de um ente federativo, há que se respeitar os limites de
atuação de cada qual sob pena de ocorrer invasão na esfera legislativa,
fulminando-se de inconstitucionalidade a incompetente atuação legislativa.
Destarte, e in casu, a União, detentora da competência legislativa nortedora,
por meio Lei 4771/65, estabelece serem áreas de preservação permanente aquelas
existentes às margens dos cursos d´ água, determinando a proteção da mata ciliar
compreendida em faixa mínima de largura especificada no corpo do Código
Florestal.
Artigo 1º , da Lei 4771/65:
"As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação,
reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a
todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade com as
limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
Parágrafo único - As ações ou omissões contrárias às disposições deste Código na
utilização e exploração das florestas são consideradas uso nocivo da propriedade
( artigo 302, XI, "b", do Código de Processo Civil).
Artigo 2º , da Lei 4771/65:
"Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas
e demais formas de vegetação natural situadas:
Parágrafo único - No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas
nos perímetros urbanos definidos por lei municipal e nas regiões metropolitanas
e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, observar-se-á o disposto
nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os
princípios e limites a que se refere este artigo."
Artigo 3º, da Lei 4771/65:
"A supressão total ou parcial de florestas de preservação permanente só será
admitida com prévia autorização do Poder Executivo federal, quando for
necessário à execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade
público ou interesse social."
Artigo 3º, letra "b", inciso II, última figura, da Resolução CONAMA 04/85:
"São Reservas Ecológicas:
....................................
b) - as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
....................................
II - ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d´ água naturais ou
artificiais, desde o seu nível mais alto medido horizontalmente, em faixa
marginal, cuja largura mínima será:
.....................................
- de 100 (cem) metros para as represas hidrelétricas. (grifei)
Consoante se depreende de tais dispositivos legais, as formas de vegetação
natural ao longo dos rios, ou de qualquer curso d´ água, as de restinga e ao
redor das lagoas, lagos ou reservatórios d´ água naturais ou artificias, são
declaradas de preservação permanente pelo o Código Florestal, bem como pela
Resolução 04/85, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), havendo a
possibilidade e, no caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos
perímetros urbanos definidos por lei municipal e nas regiões metropolitanas e
aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, se observar o disposto nos
respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e
limites a que se refere o artigo 2º,, da Lei 4771/65.
Portanto a faixa de preservação permanente nas margens dos reservatórios é
definida pelo Código Florestal e pela resolução CONAMA 04/85, não sendo possível
a alteração ou supressão por lei municipal.
A Resolução CONAMA 04/85 é clara ao dispor que a faixa de preservação permanente
(APP - Reserva Ecológica) aos redor das lagoas, lagos ou reservatórios d´ água
naturais ou artificiais, desde o seu nível mais alto medido horizontalmente,
formados por represas hidrelétricas, é de 100 (cem) metros de largura, pouco
importando se em zona rural ou urbana, eis que tal dispositivo trata-se
especificamente de represas hidrelétricas, não havendo exceções.
A Constituição Federal é expressa no sentido de que ao Poder Público incumbe,
para dar efetividade à proteção ao meio ambiente:
Artigo 225, § 1º, inciso III, CF:
"Definir, em todas as Unidades da Federação espaços territoriais e seus
componentes especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas
somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade
dos atributos que justifiquem sua proteção".
A legislação, a que se refere a Carta Magna é, evidentemente federal, já que a
instituição desse espaço territorial foi feita por órgão deste Nível de Governo.
Saliente-se que o CONAMA é o órgão competente para regular a matéria, instituído
pela Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6938/81):
"...deliberar, no âmbito de sua competência sobre as normas e padrões
compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia
qualidade de vida". (art. 6o, inciso II)
O mesmo Diploma Legal estatui também que:
"os Estados na esfera de suas competências e nas áreas de suas jurisdição,
elaborarão normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio
ambiente, observados os que forem estabelecidos CONAMA" (artigo 1º - grifei)
"os municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, também
poderão elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior". (art. 2º)
Assim, os Estados e Municípios estão, nas suas competências legislativas,
limitados pelas normas e padrões ambientais estabelecidos pelo CONAMA, ou seja,
adstritos, no que diz respeito às margens de represas hidrelétricas, ao disposto
na Resolução CONAMA 04/85.
Cumpre consignar que a lei municipal 747/99 desrespeitou todos os dispositivos
suso mencionados, exorbitando a competência legislativa suplementar dos
Municípios, ao reduzir a área de preservação permanente, consoante se
transcreve, in verbis:
Artigo 5º, III da Lei 747/99:
"Os parcelamentos do solo deverão atender os seguintes requisitos:
................................
III - Reservar obrigatoriamente, ao longo das águas correntes e dormentes das
represas das Usinas Hidrelétricas Canoas I (Usina José Bolfarini) e Usina
Capivara no rio Paranapanema, uma faixa não edificável de 50 (cinqüenta) metros
à partir da cota máxima normal de inundação (cota 351), para Usina Canoas e 30
(trinta) metros à patir da cota máxima normal de inundação (cota 334) para a
Usina Capivara."
Analisando-se o teor da alteração legislativa, aprovada pela Câmara Municipal e
sancionada pelo Prefeito Municipal, ao arrepio da ordem constitucional e
vigente, verifica-se que a edilidade criou duas categorias de áreas de
preservação permanente às margens de represas hidrelétricas, ferindo-se o
princípio da isonomia, eis que a mesma lei estabelece faixas não edificáveis
diferentes, quando as faixas deveriam ser a mesma, uma vez que em ambos os casos
trata-se de Usinas Hidrelétricas (USINA HIDRELÉTRICA CANOAS I e USINA
HIDRELÉTRICA CAPIVARA), não se justificando o tratamento diferenciado, sendo que
ao menos justificou a diferenciação estabelecida em seu bojo.
Mas tal diferenciação atende apenas à tentativa de burla às lei ambientais, que
determina a preservação de faixas mínimas da mata ciliar em caso de represas
hidrelétrica - 100 (cem) metros - consoante especificado na Resolução CONAMA
04/85 - artigo 3º, letra "b", ítem II, in fine, sejam as áreas rurais ou
urbanas.
Portanto, a inovação legislativa municipal possibilita a utilização das faixas
marginais das represas hidrelétricas (Canoas I e Capivara) dentro da área
considerada de preservação permanente pelo Código Florestal e pela Resolução
CONAMA 04/85, eis que especifica a proteção, em apenas metragem inferior (metade
- Usina Canoas I; e menos de 1/3 - Usina Capivara) à garantida pela legislação
federal.
Não bastasse a vedação legal, de se verificar que a lei guerreada admite o uso
intensivo das margens do reservatório, com potencial risco à qualidade das
águas, e degradação do solo, fauna e flora, o que pressupões a realização de
estudos de impacto ambiental, cuja análise, além do s outros órgão competentes,
estaria afeta também ao próprio CONAMA, já que se tratam de represas situadas na
divisa de Estados (....................... e Paraná), conforme artigo 1º , da
Lei 6938/81; e artigo 4º, inciso III, da Resolução CONAMA 237/98).
Ora, a proteção ao meio ambiente está inserida no campo de competência
legislativa concorrente conferido à União e aos Estados, verificando-se haver
norma específica que unifica a faixa de preservação permanente ao longo das
lagoas, lagos ou reservatórios d´ água naturais ou artificiais, formados por
usinas hidrelétricas por todo o país, o que impede a atuação municipal, ao qual
caberia apenas competência complementar.
Mas não. Com a lei ora atacada o Município tomou para si competência que não
detém, inovando conceitos e diminuindo a faixa de preservação permanente, como
que possibilita a utilização da propriedade de forma a não se atender às suas
funções sócio-ambientais e a se degradar o meio ambiente ecológicamente
equilibrado.
A preservação da mata ciliar contém finalidade preservacionista do ecossistema e
dos recursos integrados aos cursos d´ água, não sendo possível ao Município
legislar de forma atentatória à sua preservação.
O que significa que ao Município é permitido ampliar a faixa de preservação
garantida ao longo das represas hidrelétricas , mas em hipótese alguma,
diminui-la como de fato o fez de forma atentatória à preservação ambiental e à
divisão de competências legislativas.
Nesse sentido:
Mandado de segurança - legislação ambiental - Tratando-se de legislação de
proteção ao meio ambiente, não pode a lei municipal abrandar exigências de lei
federal. Interpretação do artigo 2º, da Lei no 4771/65. Recurso Improvido.
"Trata-se de recurso de apelação interposto nos autos de mandado de segurança
impetrado como fim de suspender o em bargo de obra, sendo a ordem negada pela R.
Sentença de fls.
.................
A celeuma instalou-se em razão da interpretação que se deve dar ao texto do
artigo 2º , da Lei 4771/65, com a redação que lhe deu a Lei 7730/89.
....................
Ainda que assim não o fosse, é certo que em se tratando de legislação protetiva
do meio ambiente, a competência legislativa da União é concorrente com a dos
Estados e Municípios, nos termos do artigo 23, inciso VI, da Constituição da
República. E, tratando-se de competência concorrente, tem-se que prevalecem as
disposições da lei federal sobre a lei estadual, e desta sobre a municipal de
forma que os Estados e Municípios não podem abrandar exigência contidas em leis
federais através de lei local. ( TJ/SP - Apelação Cível no. 78.471-5/2 - Rel.
Des. .................................. - publicado no D. O . E. em
....../....../......, Aviso 566/99 - PGJ)
A utilização da propriedade deve atender às suas funções sociais, consoante
previstas nas Constituições Federal e Estadual, bem assim, na legislação pátria
por elas recepcionada. Destarte, confira-se nas normas colacionadas, in verbis:
Artigo 170, CF - A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e
na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos a existência digna, conforme
os ditames da justiça social, observado os seguintes princípios:
..............
Inciso III. Função social da propriedade;
..............
Inciso VI. Defesa do meio ambiente.
Artigo 182, CF - A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Público Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funções das funções sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1o O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades
com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de
desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2o A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
Artigo 225, CF - Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações.
§ 1o Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
...............
Inciso III. Definir em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e
seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a
supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.
...............
§ 3o As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão
os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
independentemente de obrigação de reparar os danos causados.
Artigo 191, CESP - O Estado e os Municípios providenciarão, com a participação
da coletividade, a preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria do
meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades
regionais e locais e em harmonia como desenvolvimento social e econômico.
Artigo 192, CESP - A execução de obras, atividades, processos produtivos e
empreendimentos e a exploração de recursos naturais de qualquer espécie, quer
pelo setor público, quer pelo privado, serão admitidas se houver resguardo do
meio ambiente ecologicamente equilibrado.
§ 1o A outorga de licença ambiental por órgão ou entidade governamental,
integrante de sistema unificado para esse efeito, será feita como observância
dos critérios gerais fixados em lei, além de normas e padrões estabelecidos pelo
Poder Público e em conformidade como planejamento e zoneamento ambientais.
Artigo 193, CESP - O Estado, mediante lei, criará um sistema de administração da
qualidade ambiental, proteção, controle e desenvolvimento do meio ambiente
adequado dos recursos naturais, para organizar, coordenar e integrar as ações de
órgãos e entidades da administração pública direta e indireta, assegurada a
participação da coletividade, com o fim de:
.................
Inciso IX. Preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais das espécies
e dos ecossistemas;
.................
Inciso XIV. Promover medidas judiciais e administrativas de responsabilização
dos causadores de poluição ou de degradação ambiental;
...................
Inciso XVI. Promover e manter o inventário e o mapeamento da cobertura vegeta;
nativa, visando à adoção de medidas especiais de proteção, bem como promover o
reflorestamento, em especial, nas dos rios e lagos, visando à sua perenidade.
Inciso XVII. Estimular e contribuir para a recuperação da vegetação em áreas
urbanas, com plantio de árvores , preferencialmente frutíferas, objetivando
especialmente a consecução de índices mínimos de cobertura vegetal;
Inciso XX. Controlar e fiscalizar obras, atividades, processos produtivos e
empreendimento que, direta ou indiretamente, possam causar degradação do meio
ambiente, adotando medidas preventivas ou corretivas e aplicando as sanções
administrativas pertinentes;
Inciso XXI. Realizar o planejamento e o zoneamento ambientais, considerando as
características regionais e locais, e articular os respectivos planos, programas
e ações.
Artigo 194, CESP - Aquele que explorar recursos naturais fica obrigado a
recuperar o meio ambiente degradado de acordo com a solução técnica exigida pelo
órgão competente, na forma da lei.
Parágrafo Único. É obrigatória, na forma da lei, a recuperação, pelo
responsável, da vegetação adequada nas áreas protegidas, sem prejuízo das demais
sanções cabíveis.
Artigo 195, CESP - as condutas e atividades lesivas ao meio ambiente sujeitarão
os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
com aplicação de multas diárias e progressivas no caso de continuidade da
infração ou reincidência, incluídas a redução do nível de atividade e a
interdição, independentemente da obrigação aos infratores de reparação aos danos
causados.
Parágrafo único. O sistema de proteção e desenvolvimento do meio ambiente será
integrado pela Polícia Militar, mediante suas unidades de policiamento florestal
e de mananciais, incumbidas da prevenção e repressão das infrações cometidas
contra o meio ambiente, sem prejuízo dos corpos de fiscalização dos demais
órgãos especializados.
Artigo 196, CESP -A Mata Atlântica, a Serra do Mar, a Zona Costeira, o Complexo
Estuarino Lagunar entre Iguape e Cananéia, os Vales dos Rios Paraíba, Ribeira,
Tietê e Paranapanema e as unidades de conservação do Estado, são espaços
territoriais especialmente protegidos e sua utilização far-se-á na forma da lei,
dependendo de prévia autorização e dentro das condições que assegurem a
preservação do meio.
Artigo 197, CESP - São áreas de preservação permanente:
I.I.os manguezais;
II.II.as nascentes, os mananciais e matas ciliares;
III.III.as áreas que abriguem exemplares raros da fauna e da flora, bem com
aquelas que sirvam como local de pouso ou reprodução de migratórios;
IV.IV.as áreas estuarinas;
V.V.as paisagens notáveis;
VI.VI.as cavidades naturais subterrâneas."
Como demonstrado acima, a legislação Municipal afronta a ordem constitucional e
legal e ao meio ambiente, ao tomar para si competência legislativa que não
possui e restringir a preservação ambiental em favorecimento da utilização
patrimonial indevida, autorizando construções em áreas situadas às margens das
lagoas, lagos ou reservatórios d´ água artificiais ou naturais, formados pelas
represas hidrelétricas, em larguras inferiores à determinada na legislação
federal.
Com relação ao tema da autonomia municipal e a repartição de competências em
matéria ambiental, importante estudo foi realizado pela doutas Procuradoras do
Estado do Paraná, Dra. Ana Cláudia Bento Graf e Dra. Márcia Dieguez Leuzinger,
do qual se extrai, no presente, os seguintes trechos, in verbis.
"Quanto aos Municípios, houve expressa exclusão relativamente às relacionadas no
artigo 24, o que não significa, entretanto, que lhes tenha sido negado o direito
de legislar sobre aquelas questões, desde que observadas as condições
estabelecidas pela própria Constituição federal: trata-se de assuntos de
interesse local e respeitar o disposto nas legislações estadual e federal."
Ao tratar desta questão, ensina o Ministro José Augusto Delgado, do Superior
Tribunal de Justiça:
No que se refere ao problema da competência concorrente, entendo que a
Constituição Federal exclui, de modo proposital, o Município. Não obstante assim
se posicionar, permitiu, contudo, que o Município suplementasse a legislação
federal e a estadual no que coubesse (art. 30, inciso II, CF), como que colocou
ao alcance do Município, de modo técnico, a competência concorrente. Dentro
desse quadro, o Município pode legislar sobre o meio ambiente (inciso VI, artigo
23), suplementando a legislação federal e estadual em âmbito estritamente local.
Deve observar, apenas, que no âmbito da legislação concorrente (ou vertical) há
uma hierarquia de normas: a lei federal tem prevalência sobre a estadual e
municipal, e a estadual sobre a municipal. ´
Desse modo, a existência de matéria de interesse local não autoriza o Município
a legislar plenamente, ignorando as disposições contidas em diplomas federais e
estaduais, até porque, se tal fosse permitido, seria furtada de qualquer sentido
a norma inscrita no artigo 24, da Carta Federal, uma vez que as matérias ali
tratadas atingem interesses locais, ainda que indiretamente ou de forma reflexa.
............
A determinação do papel do ente nesse contexto requer a observância de temas
afetos ao direito urbanístico, conservação da natureza, proteção do meio
ambiente e do patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e
paisagístico, matérias arroladas nos incisos I, VI e VII do artigo 24, da
Constituição Federal, são de competência legislativa concorrente entre União e
Estados-membros, tornando-se forçoso concluir que a legislação municipal, ao
tratar de semelhantes questões, não pode contrariar a disciplina contida em
regras federais e estaduais.
É certo que o Município detém competência legislativa supletiva em matérias
relativas a interesses locais, mas não se pode, através de interpretação
extensiva da regra inscrita no artigo 30, inciso I, da Carta Federal, tornar
inócuo o artigo 24, pois, desse modo, qualquer lei federal ou estadual cederia
perante a supremacia da legislação municipal em questões onde haja não apenas
interesse local, mas também regional e/ou nacional.
..............
No que diz respeito à competência material comum, prevista no artigo 23, da
Carta da República atribuída conjuntamente à União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, há de se destacar que não envolve poder legiferante, mas tão somente
de execução, exigindo-se cooperação entre os entes federados no sentido de
implementar as tarefas e objetivos ali discriminados, nos termos do seu
parágrafo único. (.....)
................
É claro que o exercício da competência material comum pelos Municípios pressupõe
observância a normas editadas, no mais das vezes, no âmbito do exercício da
competência legislativa concorrente, como ocorre no caso de questões referentes
à proteção das paisagens naturais notáveis, `a proteção do meio ambiente e ao
combate à poluição, estabelecidas nos incisos III e Vi do artigo 23, da Carta de
1988, e que interessam à presente análise.
Relativamente ao disposto no inciso VIII do artigo 30 da Carta Federal, que
cuida da promoção, pelo Município, do adequado ordenamento territorial, deve-se
observar que, muito embora cuide o dispositivo de competência material
privativa, não é ela absoluta, na medida e que a competência "no que couber",
expressamente prevista no corpo do inciso, indica a necessária observância à
legislação federal e estadual editadas no exercício da competência concorrente,
prevista noa artigo 24, I, VI e VII." (in Temas de Direito Ambiental e
Urbanístico, organizado por ............................, Advocacia Pública &
Sociedade, Ano II, n. 3, 1998, pg. 50/53).
Prosseguem as colaboradoras do supra citado livro, citando decisão emanada pelo
Tribunal de Justiça do Estado do Paraná em questão relativa aos limites da
autonomia municipal em matéria ambiental, cuja ementa ora se transcreve, in
verbis:
"Município. Autonomia Municipal. Planejamento Urbano. Abuso de Poder.
Interferência do Estado Federativo no que tange ao gabarito das construções
litorâneas. Legitimidade. Regulamentação de Interesse Público. Inexistência de
Direito Contra essas normas. Segurança Denegada.
Se o Município, abusando de sua autonomia, na ânsia de recolher mais tributos,
age contra o interesse público, autorizando a construção de espigões na orla
marítima, provocando com isso grande concentração de esgoto doméstico à beira
mar, diminuição da insolação das praias, dificuldade à circulação do vento, tudo
contribuindo até na desvalorização dessas construções, em evidente prejuízo para
o turismo litorâneo, legítimas se mostram as normas estaduais que, sem ferir a
autonomia municipal, se limitam a estabelecer gabarito máximo para construções
na orla marítimo, visando inclusive, a preservação do meio ambiente, na ausência
de norma legal que regule o equilíbrio do desenvolvimento e do bem estar em
âmbito nacional." (art. 23, "caput" e parágrafo único da Constituição Federal).
As eminentes juristas citadas concluem tal estudo afirmando que "a competência
legislativa municipal para suplementar as legislações federal e estaduais está
assegurada, podendo o ente local complementar tais regras, adaptando-se às suas
particularidades, devendo-se observar, no entanto, que o aspecto suplementar diz
respeito exclusivamente ao caráter restritivo da norma municipal, não sendo
admitida pelo sistema aquela que contrarie ou deturpe a finalidade e conteúdo
das normas federais e estaduais, visto o alargamento da competência municipal
significaria, muitas vezes, sacrifício do meio ambiente ecologicamente
equilibrado, constitucionalmente previsto como bem de uso comum do povo e
direito de todos (artigo 225, caput, da Constituição Federal). Isso porque o
critério básico para a solução de conflitos normativos ambientais entre os
diferentes entes federados é aquele que garante a "prevalência da norma que
defenda melhor o direito fundamental tutelado, por se tratar de preceito
constitucional (lei nacional) que se impõe à ordem jurídica central ou
regional": in dubio pro natura (........................................... e
Dra. ............................................... in Temas de Direito
Ambiental e Urbanístico, organizado por ............................, Advocacia
Pública & e Sociedade, Ano II, n 3, 1998, pág. 54/55).
E tal escalabro, efetuado pelo Município de
....................................., não pode ser permitido pelo Poder
Judiciário, razão suficiente para o intento da presente ação que pretende, ante
o reconhecimento da inconstitucionalidade e da ilegalidade da Lei Municipal no.
747/99, seja a Prefeitura Municipal impedida de expedir autorizações e
licenciamentos para construções e projetos de parcelamento do solo inseridas em
área de preservação permanente, nos limites previstos pela legislação federal
vigente.
Ora, é possível ao Poder Público limitar o uso e gozo da propriedade particular,
submetida que está à sua própria função sócio-ambiental. Função esta que não
apenas foi reconhecida pela Constituição Cidadã de 1988, como foi sobremaneira
valorizada, sendo colocada em "pé de igualdade" com o próprio direito de
propriedade, ao qual, inclusive, é antecedente.
Isto porque o instituto da propriedade, como a própria sociedade evoluiu
imensamente, acompanhando o desenvolvimento da tecnologia e das relações
sociais. Destarte, a propriedade, atualmente, não serve apenas aos interesses
individuais de seu proprietário, mas também, e principalmente, submete-se ao
interesse social e global, mormente quando relacionada ao meio ambiente,
patrimônio nacional, nos dizeres da Constituição, e mundial, já que reconhecida
a interdependência dos ecossistemas nesta era de Globalização, representando
verdadeiro interesse difuso, a ser defendido, e garantido, pelo Poder Público e
pela própria sociedade.
Com efeito, a Constituição Federal, já em seu artigo 5º, garante o direito de
propriedade (inciso XXII), especificando, contudo, que a propriedade atenderá a
sua função social (inciso XXIII), e , em vários outros dispositivos não apenas
prevê a defesa do meio ambiente, mas o identifica, assim, como a função social
da propriedade, como essencial à ordem econômica (artigos 170, incisos III e VI
e 186, inciso II) e ao bem estar social (artigo 225), determinando ser dever do
Poder Público e da coletividade à sua defesa.
O Código Florestal, a Lei de Política Nacional de Meio Ambiente, bem como as
Resoluções CONAMA, visam precipuamente a preservação das matas, razão pela qual
é razoável dizer que o legislador quis, mediante tal imposição verdadeira
limitação administrativa, tendente a impedir a degradação das matas, preservar
os sítios ambientais considerados necessários à preservação do ecossistemas,
reconhecendo que as florestas possuem poder e valor intrínseco à sua própria
finalidade ambiental.
In casu, existente norma federal a especificar os limites mínimos de preservação
permanente ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d´ água naturais ou
artificiais, desde o seu nível mais alto medido horizontalmente, em faixa
marginal, com largura mínima de 100 (cem) metros para represas hidrelétricas,
incompetente o Município para legislar com relação ao tema, ainda mais assim o
fazendo de forma absolutamente contra legis e atentatória à preservação do meio
ambiente.
Ademais, como se não bastasse o aspecto ambiental, desrespeitado pela Lei
Municipal 747/99, têm-se também o desrespeito à legislação urbanística vigente
(Lei 6766/79, alterada pela Lei 9785/99).
Note-se que tal Lei, também no aspecto urbanístico, dispõe sobre o parcelamento,
uso e ocupação do solo na zona rural do Município de
..................................... e dá outras providências, também invadiu a
competência legislativa da União, uma vez que o município não tem competência
legiferante para estabelecer preceitos com relação ao parcelamento do solo em
Zona Rural.
Artigo 1º, Lei 747/99:
"O parcelamento do solo, na zona rural do município de
....................................., junto a orla que circunda a represa da
Usina Hidrelétrica Capivara e Usina Canoas I (Usina José Bolfarini), objetivando
a formação de chácaras de recreio, condomínios de lazer, loteamentos e
desmembramentos, será regido por esta lei."
A competência para legislar sobre imóveis situados na zona rural (direito
agrário), nos termos do art. 22, inciso I, da Constituição Federal é privativa
da União (Lei 5868/72, art. 8o, caput; Lei 4504/64, art. 65, parág. 1o -
Estatuto da Terra), não podendo o município expedir normas para o parcelamento e
uso do solo em zona rural.
Também cabe à União estabelecer as diretrizes para o desenvolvimento urbano
(art. 21, inciso XX, da Constituição Federal), cabendo ao município legislar
concorrentemente (art. 24, inciso I, da CF), bem como executar a política urbana
(art. 182 e seguintes, da CF).
As diretrizes básicas para o desenvolvimento urbano encontram-se nas Leis
Federal 6766/79, alterada pela Lei Federal 9785/99.
Artigo 21, CF - Compete à União:
......................
XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação,
saneamento básico e transportes urbanos;
Artigo 22, CF - Compete privativamente à União legislar sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo,
aeronáutico, espacial e do trabalho;
Artigo 24, CF - Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
Artigo 182, CF - A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes.
Nos vários municípios do Estado de ......................., o INCRA estabeleceu
que os imóveis rurais devem apresentar a Fração Mínima de Parcelamento (FMP) em
02 ou 03 hectares (20.000 ou 30.000 m2. ), no caso de
..................................... 20.000 m2., segundo Instrução Especial
INCRA no. 26, de 09/06/82 (D. O . E. de 21/06/82, pág. 11.533).
A legislação específica inviabiliza a divisão de imóvel rural em dimensão
inferior ao módulo ou fração mínima de parcelamento (Lei 5868/72, art. 8o,
caput; Lei 4504/64, art. 65, parág. 1o - Estatuto da Terra), ainda que para as
hipóteses de desmembramento rural (em que a parte desmembrada confina com via de
circulação preexistente), partilha judicial ou amigável e para a divisão operada
causa mortis, como já decidiu o Conselho Superior da Magistratura
.......................... ( Acórdão CSM no. 11.447-0/5, São José do rio Preto,
D. O .J. 08/11/90).
Para o CSM, o loteamento destinado a chácaras de recreio não está dispensado dos
requisitos registrários da legislação do parcelamento urbano, mesmo em se
tratando de empreendimento anterior à vigência da Lei 6766/79, ou do Estatuto da
Terra, de vez eu o registro especial já era exigido pelo Decreto-Lei 58/37
(Acórdão CSM no. 11.447-0/5).
O parcelamento em imóvel rural (que se localizar em zona urbana), para fins
urbanos, deve ser precedido de anuência do INCRA (art. 53, Lei 6766/79), para a
alteração do uso do solo (rural para urbano). Já o parcelamento para fins
urbanos em zona rural encontra óbice na Lei Lehmann, que limita esse tipo de
parcelamento (para fins urbanos) exclusivamente para zona urbana ou de expansão
urbana e de urbanização específica (art. 3o , caput, alterado pela Lei 9785/99).
Para o mestre Diógenes Gasparini, "o parcelamento do solo para fins urbanos,
segundo a sistemática da Lei Federal n. 6766/70, só pode ser concretizado nas
zonas urbanas ou de expansão urbana. Na zona rural, dada a luminar clareza desse
dispositivo, nenhum terreno pode ser loteado ou desmembrado para fins urbanos,
ou seja, para a implantação de novo núcleo residencial, comercial, industrial ou
de lazer." ("O Município e o Parcelamento do Solo", 2a ed.,
......................., Saraiva, 1988, pág. 25).
Se os lotes prometidos a venda num loteamento tiverem áreas inferiores ao módulo
rural, não passíveis, pois, de utilização rurícola ( atividade extrativa,
agrícola, pecuária ou agroindustrial), evidencia-se um critério objetivo de que
a destinação é urbana.
Portanto, a Lei 6766/79, alterada pela Lei 9785/99, só permite o parcelamento do
solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou urbanização
específica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal
(art. 3o , caput) , e não em zonas de turismo.
A lei municipal ao declarar zona de turismo em toda a área rural margeando a
Represa Hidrelétrica Canoas I, numa faixa de 500 metros, e numa faixa de 300
metros , às margens da Usina Hidrelétrica Capivara Capivara (artigo 2º - Lei
Municipal 747/99), autoriza o parcelamento do solo para fins urbanos em na zona
rural em total desrespeito à Lei Urbanística, uma vez que esta autoriza o
parcelamento do solo para fins urbanos somente em zonas urbanas, de expansão
urbana ou urbanização específica, assim definidas pelo plano diretor ou
aprovadas por lei municipal.
Ainda, sem criar zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica,
a Lei Municipal combatida autoriza o parcelamento do solo para fins urbanos em
zona rural, em dimensão inferior ao módulo rural (20.000 metros quadrados), ou
seja 190 (cento e noventa) metros quadrados (art. 5o, II - Lei 747/99), em total
afronta à Lei 6766/79, bem como as Leis 5868/72 e 4504/64 - Estatuto da Terra.
Insta salientar que a lei municipal guerreada mais uma vez afrontou a Lei
6766/79, ao permitir o parcelamento do solo em área de preservação
permanente(reserva ecológica), o que é expressamente vedado pela legislação
urbanística federal (ar. 3º, parágrafo único, inciso V).
Art. 3º, parágrafo único (Lei 6766/79) - Não será permitido o parcelamento do
solo:
V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça
condições sanitárias suportáveis, até a sua correção.
Como demonstrado, também do ponto de vista urbanístico a Lei Municipal 747/99
apresenta-se maculada do vício da ilegalidade e da inconstitucionalidade.
Assim, tanto do ponto de vista ambiental, quanto urbanístico, a iniciativa
municipal visa a tender aos interesses individuais dos proprietários de terrenos
marginais, tendo em vista que já se encontram instaurados na Promotoria de
Justiça de Habitação e Urbanismo de ..................................... 04
(quatro) inquéritos civis para apurar a existência de loteamentos clandestinos,
com danos ao meio ambiente, às margens das represas hidrelétricas Canoas I e
Capivara, os quais pretendem ampliar a área passível de construção,
estabelecendo suas casas e pousadas mais aproximadamente ao curso d´ água que
deve ser objeto de proteção, para a qual se faz necessária a preservação da mata
ciliar nos moldes em que determinado pela legislação federal.
Portanto, existente norma federal que limita a utilização dos imóveis situados
nas margens das lagoas, lagos e reservatórios d´ água, situadas em áreas
referentes às represas hidrelétricas, impondo a seus proprietários faixa mínima
de preservação da mata ciliar, inviável ao Município, com base em
inconstitucional e ilegal norma municipal, autorizar quaisquer obras,
construções ou projetos de parcelamento do solo em áreas de preservação
permanente, estabelecidas pela legislação federal, inclusive em desrespeito a
normas de direito urbanísticos.
DOS PEDIDOS
Por tal processo, cujo procedimento deverá seguir o rito ordinário, requer-se a
prestação jurisdicional de forma a se obter, nos moldes a seguir descritos:
1) MANDADO LIMINAR
A Prefeitura Municipal, com base na Lei Municipal 747/99 poderá aprovar projetos
de parcelamento do solo, ou expedir licenças ambientais e autorizações que
viabilizam a utilização e construção das áreas consideradas pela legislação
federal vigente, bem como na Resolução CONAMA 04/85, como de preservação
permanente, e ainda em desrespeito a Lei 6766/79.
Com tal conduta a Municipalidade permitirá a ocorrência de dano ambiental de
difícil reparação, eis que uma vez implementada a obra e / ou projeto,
estar-se-ia consolidando a situação fática degradadora das formas de vegetação
situadas aos longos dos cursos d´ água e que possuem faixa mínima de
preservação.
Em razão de tal potencialidade danosa, deve ser tal conduta coibida pelo Poder
Judiciário de imediato, através da concessão de medida liminar que imponha à
edilidade a obrigação de não fazer consistente em se abster de aprovar projetos
de parcelamento do solo, bem como utilizar os limites previstos na Lei Municipal
747/79, para a finalidade de outorgar licenciamentos ambientais e Alvarás para
construção, ou qualquer outra atividade, sob pena de lhe ser cominada multa
unitária de R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais), por obra autorizada a partir da
ordem.
Por oportuno,
"A tutela cautelar do meio ambiente é de suma importância porque faz cumprir o
princípio orientador da política ambiental, que já lembramos, qual seja: mais
vale prevenir o dano ambiental do que remediá-lo. A cautela pode buscar-se
mediante ação cautelar ou por medida liminar.
A primeira está prevista no art. 4o, da Lei 7347/85 onde se declara que poderá
ser ajuizada ação cautelar para os fins dessa lei, objetivando, inclusive,
evitar o dano ao meio ambiente,, ao consumidor, aos bens e direitos de valor
artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, sendo parte legítima
para propô-la as mesmas pessoas que têm legitimação para a ação civil pública
principal (art. 5o ).
A cautela por medida liminar consta do art. 12 da mesma lei, quando estatui que
o juiz poderá conceder mandado liminar, na ação civil pública, com ou sem
justificação prévia, em decisão sujeita a agravo. Há também a previsão da medida
liminar no processo da ação popular com a mesma finalidade de prevenir o dano,
muitas vezes irreparável."(José Afonso da Silva, in Direito Ambiental
Constitucional, 2a edição, Malheiros Editores, 1998, pag. 113)
Desta feita, requer-se, com esteio no artigo 12, da Lei 7347/85, e face à
presença irretorquível dos requisitos de fumus boni juris e de periculum in
mora, a concessão da medida liminar, sem justificação prévia e inaudiatur et
altera pars, que impeça a aprovação de projetos de parcelamento do solo, bem
como a outorga de licenciamentos ambientais e/ou Alvarás para construção, ou
qualquer outra atividade, com fundamento na Lei Municipal 747/99.
2) ORDEM DEFINITIVA
Com a integral procedência da presente ação, declarando-se incidenter tantun a
inconstitucionalidade e a ilegalidade da Lei Municipal 747/99 in totum, a
condenação da requerida à obrigação de não fazer consistente em se abster de
aprovar projetos de parcelamento do solo, bem como utilizar os limites previstos
na Lei Municipal 747/79, para a finalidade de outorgar licenciamentos ambientais
e Alvarás para construção, ou qualquer outra atividade, sob pena de lhe ser
cominada multa unitária de R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais), por projeto
aprovado ou obra autorizada.
Por tudo o exposto e à luz do ordenamento Jurídico Pátrio, tem a presente a
finalidade de requerer, como de fato se requer, o recebimento da presente e seu
regular processamento, sendo o réu citado de seus termos para, em querendo,
contestar a presente ação no prazo legal, sob pena de revelia e confissão quanto
à matéria de fato, após o que deverá ser efetuado o julgamento antecipado da
lide, na forma preconizada pelo artigo 330, do Código de Processo Civil, uma vez
versando sobre matéria unicamente de Direito.
Todavia, caso assim não entenda Vossa Excelência, protesta-se provar o alegado
por todos os meios de prova em Direito admitidos, notadamente através da juntada
de documentos, do depoimento pessoal do requerido, oitiva de testemunhas a serem
oportunamente arroladas, além da realização de prova pericial e outros elementos
que se fizerem necessários no transcorrer da lide.
Dá-se à causa o valor de R$ .....
Nesses Termos,
Pede Deferimento.
[Local], [dia] de [mês] de [ano].
[Assinatura]