Ação civil em face de improbidade administrativa.
EXCELENTÍSSIMO SR. DR. JUIZ DA ..... VARA DA JUSTIÇA FEDERAL DA SEÇÃO
JUDICIÁRIA DO ESTADO DA .....
............, por intermédio do Procurador da República infrafirmado, no
exercício das suas atribuições constitucionais e legais, vem perante Vossa
Excelência , com fundamento no art. 37, § 4º da Constituição Federal e na Lei nº
8.429/92, propor a presente
AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
em face de
....., brasileiro (a), (estado civil), profissional da área de ....., portador
(a) do CIRG n.º ..... e do CPF n.º ....., residente e domiciliado (a) na Rua
....., n.º ....., Bairro ....., Cidade ....., Estado ....., pelos motivos de
fato e de direito a seguir aduzidos.
DOS FATOS
Em ...... de ...... de ......., foi instaurado, nesta Procuradoria da República,
o Procedimento Administrativo MPF n.o ..............., a partir de representação
dirigida ao Exmo. Sr. Dr. Procurador Geral da República, subscrita pela Sra.
............., visando a acompanhar a apuração da responsabilidade dos
homicídios ocorridos em .............., envolvendo policiais militares lotados
na unidade de ...................
Objetivando a instrução do feito, esta Procuradoria expediu à Secretária de
Segurança Pública do Estado da .............. o Ofício N.o ........... (anexo
01), solicitando informações urgentes quanto aos fatos ali narrados. Malgrado,
não houve qualquer resposta por parte da Autoridade destinatária. Em face de tal
circunstância, a Procuradoria da República, através do Ofício N.o
................. (anexo 02), reiterou a solicitação, que restou igualmente
irrespondida, não obstante o seu regular recebimento (anexo 03). Ato contínuo,
com igual desiderato, foram expedidos, sem êxito e sucessivamente, os Ofícios
N.o ......... (anexo 04), N.o ........ (anexo 05) e N.o ........ (anexo 06). Os
recebimentos do primeiro e do terceiro ofício encontram-se, respectivamente,
provados através dos Avisos de Recebimento ora acostados (anexo 07 e 08). O
comportamento omissivo da Ré, entretanto, não ficou restrito aos lindes do
indigitado Procedimento.
Recalcitrando no desrespeito às solicitações levadas a efeito pelo Ministério
Público Federal, no regular exercício de suas atribuições constitucionais e
legais, com o intuito de investigar ofensas aos direitos do cidadão, o Ofício
N.o ......... (anexo 09), relativo ao Procedimento Administrativo MPF n.o
.............. (que foi instaurado para o acompanhamento e adoção das medidas
cabíveis em razão da violência praticada por policiais lotados na Delegacia de
Polícia de ............, que resultou na morte de ............), também restou
sem qualquer resposta, conquanto tenha sido, de igual sorte, devidamente
recebido (anexo 10). Ante tal circunstância, o MPF viu-se obrigado a reiterar o
mesmo, por meio do Ofício N.o 2712/99 - PRDC/BA (anexo 11), que também teve
recebimento regular (anexo 12). Não tendo este também logrado êxito, foi
expedido novo Ofício, de N.o 3429/99 - PRDC/BA (anexo 13), que resultou
malogrado, sem embargo de haver chegado ao seu destino (anexo 08).
Diverso não ocorreu no Procedimento Administrativo MPF n.o 08104.000257/97-20
(instaurado para o acompanhamento e adoção das medidas cabíveis em vista dos
problemas de ordem penal e fundiária ocorridos na região do povoado de
Gameleira, Sítio do Mato/BA), onde foram expedidos, sucessivamente, à Secretária
de Segurança Pública do Estado da Bahia, ora Ré, os Ofícios N.o 336/99 - PRDC/BA
(anexo 14), N.o 749/99 - PRDC/BA (anexo 15), N.o 2101/99 - PRDC/BA (anexo 16),
N.o 2827/99 - PRDC/BA (anexo 17), e o N.o 3448/99 - PRDC/BA (anexo 18), todos
sem resposta. Os recebimentos de todos, salvo o do ofício N.o 2827/99 - PRDC/BA,
encontram-se devidamente comprovados através dos avisos em anexo (19, 20, 21 e
08).
No Procedimento Administrativo MPF n.o 08100.004890/96-09 (instaurado para
acompanhar a apuração da responsabilidade nas agressões a trabalhadores no local
denominado "Riacho da Onça", Barreiras/BA, por ordem do Delegado Municipal de
São Desidério/BA), também visando a buscar informações indispensáveis à
instrução do feito, foram expedidos, sucessivamente, mais dois Ofícios - N.o
1024/99-PRDC/BA (anexo 22) e N.o 2531/99-PRDC/BA (anexo 23) - os quais, não
obstante o regular recebimento (anexo 24 e 25), não obtiveram qualquer
manifestação por parte da Ré, o mesmo ocorrendo em relação ao Ofício N.o
3215/99-PRDC/BA (anexo 26).
Ante tais fatos, a Procuradoria da República, em 30 de dezembro de 2000, viu-se
obrigada a expedir um outro Ofício, o de N.o 4130/99-PRDC/BA (anexo 27), por
meio do qual requisitou, de uma só vez, todas as informações retro mencionadas,
dando destaque a sua indispensabilidade para a instrução dos procedimentos
administrativos respectivos, e enfatizou a sistemática ausência de apresentação
de resposta por parte da Secretaria de Segurança Pública do Estado da Bahia.
Em face do insucesso de todas as medidas adotadas, o Ministério Público Federal,
em 12 de maio de 1999, não encontrando outra solução para o impasse, lançou mão
de mais um ofício, o de N.o 202/2000/NTC/BA/RN (anexo 28), por meio do qual
encaminhou requisição legal das indigitadas informações, fulcrado no artigo 129,
inciso VI, da Constituição Federal, bem como no artigo 8o, inciso II, e §5o c/c
os artigos 11 usque 16, todos da Lei Complementar n.o 75/93, fixando, na forma
da lei, prazo de 10 (dez) dias úteis para o seu cumprimento.
Comporta observar que o Ministério Público ainda teve o cuidado de esclarecer,
naquela ocasião, ao final do referido documento, os dispositivos legais que lhe
asseguram as requisições, consoante infere-se da transcrição abaixo, verbis:
"Informo, por oportuno, que de acordo com o §3.o do artigo 8.o da Lei
Complementar n.o 75/93, a falta injustificada e o retardamento indevido do
cumprimento das requisições do Ministério Público implicarão a responsabilidade
de quem lhe der causa. Assim, caso não haja a devida prestação das informações
ora requisitadas, no prazo fixado, outra alternativa não restará ao Ministério
Público Federal que a de adotar, perante a Justiça Federal e o Conselho de
Defesa dos Direitos da Pessoa Humana do Ministério da Justiça, as medidas
cabíveis."
O pertinente recebimento de tal requisição se encontra devidamente comprovado
através de documento anexo (fl. 29).
DO DIREITO
A Lei Complementar n.o 75/93, que dispõe sobre a organização, as atribuições e o
estatuto do Ministério Público da União, em seu artigo 8o, inciso II, reza, "in
verbis" que:
Art. 8º Para o exercício de suas atribuições, o Ministério Público da União
poderá, nos procedimentos de sua competência:
...........
II - requisitar informações, exames, perícias e documentos de autoridades da
Administração Pública direta ou indireta. [grifo nosso]
A despeito da clareza do dispositivo, cumpre observar que o legislador, ao
conferir ao Ministério Público a atribuição de requisitar informações da
Administração Pública direta ou indireta, não tinha por escopo outra coisa senão
dotá-lo de um recurso efetivo, de cumprimento obrigatório, para viabilizar a
instrução dos procedimentos sob sua responsabilidade.
Assim, como se pode notar, a requisição é o instrumento legal de que dispõe o
Ministério Público para compelir os Órgãos da Administração Pública a prestarem,
obrigatoriamente, para os seus agentes, os esclarecimentos que se fizerem
necessários para o deslinde das questões sujeitas à investigação. Em outras
palavras, a requisição de que trata o inciso II do artigo 8o da Lei Complementar
n.o 75/93 tem caráter coercitivo, impositivo e obrigatório, não se traduzindo em
um mero requerimento ou numa simples solicitação. Uma vez lançado mão de tal
instrumento legal, o seu destinatário tem o dever, e não uma mera faculdade, de
responder ao quanto requisitado. Interpretação diversa descuraria por completo o
instituto e deixaria o Ministério Público impossibilitado de realizar o seu
mister constitucional.
Corroborando a assertiva retro, os parágrafos 3o e 5o da indigitada Lei
estatuem, respectivamente, que:
"§3o. A falta injustificada e o retardamento indevido do cumprimento das
requisições do Ministério Público implicarão a responsabilidade de quem lhe der
causa.
..............
§5o. As requisições do Ministério Público serão feitas fixando-se prazo razoável
de até 10 (dez) dias úteis para atendimento, prorrogável mediante solicitação
justificada."
Já não bastasse o quanto exposto, para deixar patente a legalidade e pertinência
do atuar ministerial, vale ressaltar a disciplina dos artigos 11 e 16 da Lei
Complementar n.o 75/93, os quais prescrevem que:
"Art. 11. A defesa dos direitos constitucionais do cidadão visa à garantia do
seu efetivo respeito pelos Poderes Públicos e pelos prestadores de serviços de
relevância pública."
.........
Art. 16. A lei regulará os procedimentos da atuação do Ministério Público na
defesa dos direitos constitucionais do cidadão."
A Constituição Federal, no capítulo referente à Administração Pública,
estabelece que "os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos
direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da
ação penal cabível" (art. 37, § 4º).
A fim de dar concreção a esse dispositivo constitucional, veio a lume a Lei nº
8.429, de 02 de junho de 1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos
agentes públicos, nos casos de improbidade no exercício de mandato, cargo,
emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional.
A mencionada lei contempla, basicamente, três categorias de atos de improbidade
administrativa: 1) atos de improbidade administrativa que importam
enriquecimento ilícito; 2) atos de improbidade administrativa que causam
prejuízo ao erário; e 3) atos de improbidade administrativa que atentam contra
os princípios da administração pública (respectivamente, arts. 9, 10 e 11).
Os fatos acima aduzidos, consubstanciados no descumprimento de requisição
ministerial, constituem atos de improbidade administrativa, atentatórios aos
princípios da Administração Pública, pois que se enquadram, perfeitamente, no
artigo 11, caput, e inciso II, da Lei 8.429/92. Vejamos:
"Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições,
e notadamente:
...........
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício."
Como o próprio caput do dispositivo evidencia, é cediço que a Administração
Pública está sujeita ao Princípio da Legalidade, impondo que sua atividade se
conforme aos estritos limites impostos pela lei. Para o administrador público,
tudo o que não está expressamente permitido está proibido. Bem assim,
impõe-se-lhe o dever de lealdade, colaborando com os Órgãos investidos de poder
investigatório para o aperfeiçoamento do Serviço Público.
E não é outro o ensinamento de Hely Lopes Meirelles: "Na administração Pública,
não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é
lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido
fazer o que a lei autoriza." (Direito Administrativo Brasileiro, Editora Revista
dos Tribunais, 1991, p. 78/79).
Oportuno mencionar, outrossim, o comentário do ilustre jurista Celso Antônio
Bandeira de Mello sobre o princípio de que tratamos:
"O princípio da legalidade é o da completa submissão da Administração às leis.
Esta deve tão somente obedecê-las, cumpri-las e pô-las em prática (...) o
princípio da legalidade, no Brasil, significa que a Administração não pode fazer
senão o que a lei determina. Ao contrário dos particulares, os quais podem fazer
tudo o que a lei não proíbe, a Administração só pode fazer. o que a lei
antecipadamente autorize." (Curso de Direito Administrativo, Malheiros Editores,
1993, pp. 47/52)
Comentando tal dispositivo em "Probidade Administrativa. Comentários às Lei
8.429/92 e legislação complementar" (Malheiros Editores. 1995. SP. p. 62),
Marcelo Figueiredo esclarece:
"O agente deve exercer sua atividade com zelo e dedicação às atribuições de seu
cargo, emprego, função, etc. É seu dever funcional (art. 116 da Lei 8.112/90). O
retardamento injustificado, ilógico, ausente qualquer motivo plausível e
demonstrável, como, por exemplo, excesso de serviço, é indício forte de conduta
contrária ao Direito, podendo ensejar a responsabilidade penal. Vide os artigos
317 e 319 do CP. Retardar é delongar. O agente não realiza o ato que tem o dever
de praticar no prazo da lei, ou, ausente o prazo, em tempo satisfatório para que
produza seus normais efeitos. Deixar de praticar o ato é outra modalidade de
omissão, tal como o retardamento. O termo indevidamente alude à conduta
contrária ao Direito, aos princípios jurídicos elencados na Constituição e no
"caput" do artigo comentado."
Celso Delmanto, ao comentar o artigo 319 do Código Penal pátrio, cuja primeira
parte tem a mesma redação do inciso II do artigo 11 da Lei 8.429/92, traz à lume
considerações absolutamente pertinentes para o caso analisado, uma vez que,
entre tais normas, há evidente correlação. Senão vejamos:
"Tipo objetivo: São três as modalidades previstas: a. Retardar, indevidamente,
ato de ofício. O funcionário atrasa, delonga, não praticando o ato em tempo útil
ou excedendo os prazos legais. b. Deixa de praticar, indevidamente, ato de
ofício. O agente omite, não pratica, definitivamente, o ato. (...) Ato de ofício
é 'aquele que se compreende nas atribuições do funcionário, ou em sua
competência, ou seja, ato administrativo ou judicial'(MAGALHÃES NORONHA, D.
Penal, 1979, IV/268 (Celso Delmanto. Código Penal Comentado. 3a edição. Ed.
Renovar. RJ. p. 483 e 484)
Em compasso com tal entendimento, vale destacar, ademais, a lição do Tribunal
Paulista de Alçada Criminal, o qual define "ato de ofício" com perfeição e
objetividade: "Ato de ofício é todo ato que corresponde à competência e
atribuição do funcionário" (TACrSP, RT507/399).
Demais disso, cumpre ressaltar que o artigo 11, inciso II, da multicitada Lei
não se reporta, em momento algum, à necessidade, para a configuração do ilícito,
de o agente ter agido com o propósito de satisfazer interesse ou sentimento
pessoal.
À evidência, o inciso II do artigo 11 da Lei de Improbidade, outra coisa não
realizou senão um verdadeiro "corte" no dispositivo constante do artigo 319 do
CP (prevaricação), pois que, conquanto tenha mantido inalterada a sua primeira
parte, suprimiu, por completo, a necessidade de se aferir o elemento subjetivo
do agente, ou seja, tornou despiciendo, para a caracterização da improbidade, a
perquirição da intenção do sujeito ativo. De modo que, quer tenha o agente
retardado ou deixado de praticar, indevidamente, ato de ofício, com o escopo de
satisfazer interesse ou sentimento pessoal, quer o tenha feito sem tal "animus",
ou mesmo culposamente, a sua conduta, ineludivelmente, se enquadrará no "caput"
do citado artigo 11 (posto que atenta contra o princípio da legalidade, que rege
a Administração Pública), e em seu respectivo inciso II. Caracterizada, pois,
estará a improbidade.
Eis a razão pela qual a jurisprudência penal, constantemente, ao se reportar aos
casos em que se encontra ausente tal elemento subjetivo, não obstante tenha
reconhecido a atipicidade da conduta no que toca ao delito de prevaricação,
ressalva o cabimento de medidas de outra natureza, tais como a de ordem civil
(ressarcimento de danos e Ação de Improbidade, por exemplo) e administrativa
(responsabilização funcional). Citamos a propósito:
"Para a configuração do crime de prevaricação, é indispensável o elemento moral,
isto é, ter sido o ato praticado para satisfazer o interesse ou sentimento
pessoal. O simples retardamento de ato de ofício, por erro ou negligência, sem
propósito deliberado, sem intenção direta, poderia constituir falta de exação no
dever funcional, acarretando responsabilidade civil ou sanção de outra
natureza"(TACRIM-SP - Rec. - Rel. Barros Monteiro - JUTACRIM 69/209).
"O erro, a simples negligência, a má compreensão, o entender em sentido
contrário, poderão, por certo, determinar a responsabilidade civil - se o
comportamento do funcionário ocasionar danos - ou legitimar sanções de natureza
administrativa, mas não se cogita do crime de prevaricação" (TACRIM-SP - HC -
Rel. Camargo Sampaio - JUTACRIM 73/131)
Atender às requisições legais que se lhes fazem, procedentes dos superiores
hierárquicos, do Poder Judiciário e do Ministério Público, encontra-se na área
de atribuições de todos os servidores públicos, constituindo-se ato de ofício
inerente às atribuições do cargo, emprego ou função.
A Ré, na qualidade de Secretária de Segurança Pública do Estado da Bahia,
inúmeras vezes foi destinatária de solicitações do Ministério Público Federal,
por meio das quais se buscou a colheita das informações imprescindíveis à
instrução dos procedimentos administrativos que versavam sobre direitos da
pessoa humana e do cidadão.
Cumpre enfatizar que o § 5o do artigo 8o da Lei Complementar n.o 75/93, ao
disciplinar o prazo fixado nas requisições, visando a dar-lhe maior eficácia e
efetividade, estatuiu que a prorrogação do mesmo só teria cabimento mediante
solicitação justificada, o que, em momento algum, foi feito pela Ré. Além disso,
ressalte-se o fato de que o § 3o do mesmo artigo espanca quaisquer dúvidas
quando prescreve que a falta injustificada e o retardamento indevido das
requisições do Ministério Público implicarão a responsabilidade de quem lhe der
causa.
Grave, sem dúvida, é a lesão a interesse federal causado pela conduta da Ré. Com
efeito, tratando-se de descumprimento de requisição de informações formulada
pela Procuradoria da República, impediu a instrução de diversos procedimentos
administrativos que tem por objeto apurar violações dos direitos humanos neste
Estado, inviabilizando, assim, a adoção das providências cabíveis no âmbito do
MPF.
Meritíssimo juiz: a sociedade brasileira atingiu o limite da sua tolerância com
a criminalidade e a violência a que todos estamos submetidos no dia-a-dia, não
existindo atualmente quem se possa afirmar seguro neste Estado e neste País.
Ocorre que a insegurança a que toda a população está sujeita tem entre suas
causas, justamente, a falta de controle dos órgãos de segurança pública: suas
polícias civis e militares. Para comprovar o quanto aqui afirmado é suficiente
que V. Ex.a abra as páginas policiais dos jornais, seja qual for o dia. Estes
crimes não estão sendo adequadamente investigados e punidos, sejam da
competência da justiça comum (estadual ou federal) ou militar, certamente em
face da proteção e complacência que os seus responsáveis gozam do sistema de
segurança em vigor.
Num esforço inédito, o Ministério Público, através da Procuradoria Federal dos
Direitos do Cidadão e suas Procuradorias Regionais dos Direitos do Cidadão, em
todos os Estados da Federação, tem conseguido avançar algumas propostas e
realizar a fiscalização e acompanhamento de violações aos direitos humanos
praticados por agentes das diversas forças policiais. Esse esforço,
infelizmente, vem sendo minado por algumas poucas autoridades, que revelam-se
insensíveis, ou movidos por interesses diversos, mesmo quando defrontadas com
organizações criminosas formadas por seus comandados.
É que, em alguns Estados, especialmente dominados por forte poder político e
econômico, como o da Bahia, algumas autoridades sentem-se acima da lei, certos
da absoluta impunidade: essa realidade precisa mudar e é através da justiça
federal que isso será possível e de fato acontecerá.
É preciso começar a transformar esse estado de coisas, missão que compete aos
órgãos federais que possuem a necessária independência e garantias para assim
agir.
DOS PEDIDOS
Ante o exposto, que se acha devidamente comprovado pela documentação em anexo,
impõe-se a aplicação das sanções previstas no art. 12, inciso III, da Lei nº
8.429/92.
Requer o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pois, a citação da Ré para, querendo,
contestar a presente ação, a fim de que, no desfecho, seja julgada PROCEDENTE a
pretensão ora deduzida, com a decretação da perda da função pública, da
suspensão dos direitos políticos (de três a cinco anos) e, finalmente, pagamento
de multa civil em quantum a ser fixado por V. Exa., tudo na conformidade dos
dispositivos legais supramencionados.
Requer, ainda, "ad cautelam", a produção de provas testemunhais, documentais, e
o depoimento pessoal da Ré, bem assim que seja expedido ofício à União Federal,
dando-lhe conhecimento da causa, para as providências do art. 17, § 3º da Lei n°
8.429/92.
Dá-se à causa o valor de R$ .....
Nesses Termos,
Pede Deferimento.
[Local], [dia] de [mês] de [ano].
[Assinatura]