Ação de responsabilidade por improbidade administrativa.
EXMO. SR. DR. JUIZ DE DIREITO DA VARA DA FAZENDA PÚBLICA DE .....
O Ministério Público do Estado de ......................., representado pelo
Promotor de Justiça da Cidadania da ....................... infra-assinado, no
uso de suas atribuições legais, com fundamento nos arts. 127 e 129, inciso III,
§ 1º e 37, "caput" e § 4º, da Constituição Federal; no art. 25, inciso IV,
alínea "b", da Lei Federal 8.625/93; no art. 17, da Lei Federal 8.429/92 e no
art. 103, inciso VIII, da Lei Complementar Estadual 734/93, vem promover a
presente
AÇÃO DE RESPONSABILIDADE POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA COM PEDIDO DE LIMINAR
em face de
....., pessoa jurídica de direito público, com sede na Rua ....., n.º .....,
Bairro ......, Cidade ....., Estado ....., CEP ....., representada neste ato por
....., brasileiro (a), (estado civil), profissional da área de ....., portador
(a) do CIRG nº ..... e do CPF n.º ....., ....., pessoa jurídica de direito
privado, inscrita no CNPJ sob o n.º ....., com sede na Rua ....., n.º .....,
Bairro ......, Cidade ....., Estado ....., CEP ....., representada neste ato por
seu (sua) sócio(a) gerente Sr. (a). ....., brasileiro (a), (estado civil),
profissional da área de ....., portador (a) do CIRG nº ..... e do CPF n.º .....,
pelos motivos de fato e de direito a seguir aduzidos.
DOS FATOS.
A empresa ......................., interessada em implantar um Parque Aquático e
de Lazer denominado ....................... no Município de
......................., à margem da Rodovia ..........................,
solicitou à Secretaria Estadual do Meio Ambiente - SMA o devido licenciamento
ambiental, cujo pedido foi registrado sob nº ........., tendo sido exigida a
apresentação de Relatório Ambiental Preliminar - RAP para avaliar a forma de
intervenção nos recursos naturais daquela área.
A solicitação passou a ser analisada pelos setores técnicos vinculados à
Secretaria Estadual do Meio Ambiente, sendo que em ...... de ......... de
........ o DEPRN - Departamento Estadual de Proteção de Recursos Naturais, por
sua regional em ..............., manifestou-se contrariamente ao desmatamento
pretendido, através de parecer subscrito pelo o Engenheiro Florestal
............, que indicou as restrições técnicas e legais inviabilizadoras do
empreendimento (fls. ....).
Em consonância com a proposta técnica, o Supervisor do DEPRN ............
concluiu pela "impossibilidade de se deferir a autorização de desmatamento
conforme proposto pelo empreendedor, considerando que o empreendimento está
inserido em uma situação de maciço florestal significativo para aquela região, e
a supressão de vegetação naquela situação deve ser melhor analisada e discutida
em fórum mais amplo, considerando-se ainda os aspectos de paisagem, drenagem,
erosão e fauna" (sic). Acrescentou, posteriormente, que "a decisão de se aprovar
o desmatamento na extensão requerida pelo empreendedor não apresenta amparo
técnico e/ou legal de acordo com o estabelecido nos artigos 1º, 5º e 7º do
Decreto Federal 750/93" (fls. 33), oportunidade em que sugeriu a discussão do
tema no âmbito do CONSEMA - Conselho Estadual do Meio Ambiente.
Não obstante esse posicionamento denegatório do DEPRN local, o GALA - Grupo de
Apoio ao Licenciamento Ambiental, criado pela Resolução SMA 50/97 (fls. 85), com
o objetivo de "dar suporte técnico às decisões sobre a viabilidade de
desmatamento da vegetação da mata atlântica nos estágios médio e avançado de
regeneração", ciente das restrições legais, ofereceu seu parecer em 03 de
novembro de 1997 (fls. 52/53), deliberando pela possibilidade do desmatamento de
até 20% (vinte por cento) do remanescente florestal e estabeleceu a necessidade
de averbação de 60% (sessenta por cento) da área de 400 ha. como garantia de
preservação, ficando os 20% (vinte por cento) complementares condicionado ao
zoneamento a ser estabelecido para a região.
A questão foi submetida ao CONSEMA que, em 24 de novembro de 1997, através da
Deliberação nº 41/97, aprovou o relatório elaborado em 03/11/97 pelo GALA,
deliberando que a "emissão de autorização para supressão de vegetação nessa
gleba estará condicionada ao cumprimento das seguintes exigências: 1. Ao
atendimento, pelos proprietários, a todas as medidas compensatórias e de
conservação da biota indicadas nesse relatório; 2. Ao licenciamento do
empreendimento, nos termos da Resolução SMA 42/94 (fls. 54/68).
Expediu-se ofício solicitando a manifestação do IBAMA (fls. ...) e, sem aguardar
o posicionamento do Órgão Federal, a requerida ................., Coordenadora
da CPRN, em 07 de abril de 1998, exarou o seguinte parecer:
"Visto.
"2. Trata-se de licenciamento de parque temático, de responsabilidade de
....................... - Empresa Brasileira de Parques S/C, que se pretende
implantar no município de ........................
"3. O empreendedor protocolou o RAP em 9/10/96, tendo sido então iniciada sua
análise pelo DAIA.
"4. Reporto-me à informação de fls. ..... à título de relatório, que esclarece o
encaminhamento adotado para a análise deste processo, conforme relata o Parecer
Técnico DAIA ..... às fls. ..............
"5. DAIA, por meio do Parecer Técnico ....., informa que a avaliação dos estudos
ambientais apresentados permite concluir que para os aspectos relacionados aos
meios físico e sócio econômico, desde que cumpridas as condicionantes indicadas,
os impactos negativos poderão estar adequadamente equacionados, não se
vislumbrando ocorrência de impactos ambientais significativos (grifamos).
"6. Quanto aos impactos no meio biótico reporto-me à Deliberação CONSEMA 41/97,
de 24/11/97, que aprovou o relatório elaborado pelo Grupo de Apoio ao
Licenciamento Ambiental para Supressão de Vegetação Secundária de Mata Atlântica
nos Estágios Médio e Avançado de Regeneração, mediante a implantação das medidas
compensatórias e de proteção do ecossistema indicados.
"7. Diante das informações constantes do processo é possível afirmar que as
medidas compensatórias e de manejo propostas pelo empreendedor, acrescidas
daquelas indicadas pelo GALA e aprovadas pelo CONSEMA, propiciam condições para
a manutenção das espécies da fauna silvestre de interesse para a conservação,
incluindo-se aí as espécies endêmicas e aquelas ameaçadas de extinção.
"8. O artigo 5º do Decreto 750/93 atribui ao órgão ambiental estadual a
competência para licenciar a supressão de vegetação sucessora nos estágios médio
ou avançado de regeneração prevista no mesmo. No entanto, esta CPRN, além de
considerar os estudos elaborados pelo empreendedor, o parecer técnico do GALA e
a manifestação do CONSEMA, entendeu oportuno solicitar também a manifestação do
IBAMA, sendo que as exigências e condicionantes eventualmente indicadas por
aquele Instituto deverão ser observadas.
"9. Considerando o exposto e nada mais havendo a acrescentar no âmbito desta
SMA, entendo possível a emissão de Licença Prévia, observando o item 8 acima
(fls. 76/77) - grifamos.
Com fulcro neste parecer, foi emitida a Licença Prévia nº .......... (fls.
......), subscrita pela Secretária Adjunta do Meio Ambiente
......................., condicionada à apresentação de parecer do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis - IBAMA.
O IBAMA, em 05 de maio de 1998, emitiu parecer contrário à instalação do
empreendimento, ressalvando os aspectos a seguir resumidos:
a) a composição faunística da área pretendida à instalação do parque insere-se
num conjunto de aproximadamente 700 ha, considerado de "fundamental importância
para a conservação de aves e mamíferos característicos de planícies litorâneas e
ameaçadas de extinção", sendo que a gleba está situada em área de influência do
Parque Estadual da Serra do Mar;
b) o IBAMA não foi acionado para apresentar posicionamento institucional/legal
sobre a possibilidade de supressão de aproximadamente 80 ha., ou até menor, de
vegetação de restinga nos estágios médio e avançado de regeneração, que
constitui parte do abrigo indispensável à fauna silvestre endêmica, migratória e
de algumas ameaçadas de extinção;
c) o lançamento do empreendimento, a nível nacional, estava agendado para
07/04/98 e o IBAMA recomendou seu cancelamento ante a impossibilidade de
pronunciamento responsável no prazo requerido, visto que a documentação para
análise entregue por "motoqueiro", foi recebida após as 18:00 horas do dia
31.03.98;
d) o empreendedor obteve a Licença Prévia nº........ (substituída posteriormente
pela de nº ......) no dia anterior ao lançamento do projeto, a qual não entrou
em pleno vigor diante da observação condicionante constante do verso;
e) os elaboradores do RAP apontaram os fatores que influenciaram na manutenção
da qualidade ambiental dos fragmentos florestais do local, destacando-se o
tamanho do fragmento, fragmentação do ambiente (insularização), perda de
diversidade genética, regime hídrico, efeito de borda, heterogeneidade
ambiental, "status" de conservação e conectividade;
f) o estudo promovido pelos consultores do RAP comprovou a necessidade de
manutenção da qualidade daquele fragmento, evitando-se ali a implantação de
projetos altamente impactantes ante a expressiva supressão florestal;
g) a proposta de incluir 60% da área como reserva legal não garante a manutenção
do "status" atual dos remanescentes, mesmo porque estende-se o leque de
viabilidade e sustentabilidade para áreas de terceiros, visto que do total de
700 ha. o empreendedor é titular de apenas 407 ha.;
h) a área do projeto para implantação do parque funciona como zona tampão entre
a área parcialmente urbanizada e a futura reserva legal, pressupondo que a zona
tampão se encontre razoavelmente estabilizada;
i) o desmatamento da zona tampão e a alteração do nível do lençol freático,
devido às obras de aterro e drenagem, potencializarão o efeito de borda na área
de reserva legal proposta, com conseqüências danosas à conservação daquela
biota;
j) os prejuízos ambientais que serão causados tanto pelo desmatamento como pela
futura drenagem da área serão maiores e mais significativos que os provocados
pela implantação da Rodovia .......................... no local;
l) a insularização de qualquer fragmento, interrompendo a comunicação deste com
os demais, influi de forma negativa para a sua manutenção ante a interrupção do
fluxo gênico, principalmente quando a fauna é elemento disseminante, induzindo à
perda da variabilidade genética com a conseqüente degradação das espécies
vegetais dependentes;
m) a prática para minimizar os efeitos do isolamento de diversos fragmentos
florestais é o restabelecimento das conexões entre eles, por intermédio da
manutenção ou implantação de corredores de vegetação que favoreçam a circulação
do fluxo gênico entre os fragmentos;
n) o exame do material fotográfico e a constatação feita no local demonstram que
a conectividade é ainda possível entre a área destinada ao empreendimento e a
vegetação lindeira mais significativa, desde que mantidas as condições atuais;
o) com relação à fauna, a classificação da vegetação em dois ambientes
principais simplificou em demasia a caracterização das diferentes fisionomias da
vegetação de restinga;
p) não foi observada a caracterização proposta pela Resolução CONAMA nº 07, de
23 de julho de 1996, que permitiria estabelecer os diferentes ambientes contidos
nos dois utilizados na descrição do RAP. Sendo a restinga um mosaico de
fitofisionomias dependentes da geomorfologia e por conseqüência da
disponibilidade de água, observa-se nas áreas mais úmidas vegetação de maior
porte que nas áreas mais secas. Nas áreas mais úmidas há também maior
decomposição de matéria orgânica, aumentando sua disponibilidade com a deposição
permanente. Nesses ambientes estará também condicionada a fauna, encontrando-se
nas áreas de restinga um número extraordinário de endemismos (exemplo: a fauna
associada às bromélias, tanto epífitas como terrestres);
q) a área do empreendimento está recoberta de floresta baixa de restinga e de
floresta alta de restinga, sendo que a destinada à Reserva Legal é composta por
floresta de transição restinga/encosta com maior porte e com três estratos;
r) a floresta baixa de restinga é de suma importância para a fauna devido a
presença de mirtáceas que fornece alimento para uma grande variedade de animais.
A supressão drástica dessa formação florestal não pode ser compensada pela
presença de formações distintas. A viabilidade de permanência de fauna na área
depende da manutenção da diversidade de ambientes. Não se pode negligenciar a
inter-relação entre fauna e flora porque é a fauna que garante a polinização e
dispersão da maioria das espécies, ao tempo que depende da vegetação para abrigo
e alimentação;
s) o próprio RAP alerta sobre a importância da preservação de áreas
significativas de cada um dos ambientes naturais que ocorrem na região. As
espécies mais exigentes e dependentes de ambientes e microambientes específicos
seriam seriamente afetadas já que a maior parte dos ambientes existentes nas
áreas de ocorrência de cordões e entrecordões seriam eliminadas dentro da área
do empreendimento. O IBAMA desconsiderou os ambientes semelhantes do entorno
porque são de propriedade de terceiros e o RAP não informa quais as condições
que seriam adotadas para garantir a participação desses outros proprietários na
proposta de sustentação ambiental;
t) a amostragem de fauna descrita no RAP não contemplou o período de inverno
para garantir um mínimo de observação de sazonalidade no comportamento da fauna
lá existente; quanto à composição da avifauna não é possível estabelecer limites
para a sua distribuição em ambientes tão heterogêneos, causando espécie que na
área específica do empreendimento (cerca de 80 ha.) tenha sido encontrada apenas
uma espécie ameaçada de extinção (a Tangara peruviana - Saíra-marron), mesmo
considerando a continuidade vegetacional que garante o livre trânsito da fauna;
a classificação do "status" das espécies foi feita em desacordo com o Decreto
Estadual nº 42.838/98;
u) o RAP indica o quanto é prejudicial o desmatamento proposto e tenta
compensá-lo por intermédio de manejo que, para lograr algum êxito, inclui a área
adjacente de terceiros para compor cenário factível próximo a 700 ha,
tratando-se, pois, de verdadeira aventura destruir parte de um habitat natural
tendo em conta a "colaboração" de remanescentes com incerta participação. Além
disso, a eliminação de parcela significativa (cerca de 80 ha.) certamente
animará os "colaboradores" involuntários a pleitear desmatamentos visando
contemplar seus interesses. O precedente pode transformar-se em regra
"sustentável" para essa importante parcela do litoral .......................;
v) a SMA emitiu a licença em contrariedade aos dispositivos legais vigentes
(art. 225 da Constituição Federal, Código Florestal, Decreto Federal nº 750/93 e
do próprio projeto de Resolução, cuja minuta fora aprovado pelo CONSEMA), não
vislumbrando o IBAMA nenhum dispositivo legal ou embasamento técnico que possa
amparar ou garantir a integridade ambiental da área objeto do empreendimento
(fls. ....).
Com a postura adotada pelo IBAMA a Secretaria do Meio Ambiente suspendeu
provisoriamente a licença concedida para apreciação dos fundamentos invocados
pelo Órgão Federal.
DO DIREITO.
1.A Constituição Federal.
A Constituição Federal considerou a Mata Atlântica patrimônio nacional,
restringindo a ocupação antrópica de seu espaço. O art. 225, § 4º dispõe:
"§ 4º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o
Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua
utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a
preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais".
2.A Constituição do Estado.
A Constituição Paulista estabelece que:
"Art. 192 - A execução de obras, atividades, processos produtivos e
empreendimentos e a exploração de recursos naturais de qualquer espécie, quer
pelo setor público, quer pelo privado, serão admitidas se houver resguardo do
meio ambiente ecologicamente equilibrado
"§ 1º - A outorga de licença ambiental, por órgão ou entidade governamental
competente, integrante de sistema unificado para esse efeito, será feita com
observância dos critérios gerais fixados em lei, além de normas e padrões
estabelecidos pelo Poder Público e em conformidade com o planejamento e
zoneamento ambientais".
O art. 193, X, instituiu como dever do Estado a proteção da flora e fauna,
vedando "as práticas que coloquem em risco sua função ecológica e que provoquem
extinção de espécies", enquanto o art. 196 dispensa tratamento especial à Mata
Atlântica:
"Art. 196 - A Mata Atlântica, a Serra do Mar, a Zona Costeiro, o Complexo
Estuarino Lagunar entre Iguape e Cananéia, os Vales dos Rios Paraíba, Ribeira,
Tietê e Paranapanema e as unidades de conservação do Estado, são espaços
territoriais especialmente protegidos e sua utilização far-se-á na forma da lei,
dependendo de prévia autorização e dentro de condições que assegurem a
preservação do meio ambiente".
A própria Carta Paulista entendeu por bem especificar as áreas de proteção
permanente em seu art. 197, entendendo como tais "as áreas que abriguem
exemplares raros da fauna e da flora, bem como aquelas que sirvam como local de
pouso ou reprodução de migratórios" (inc. III).
3.O Código Florestal.
Por seu turno, o Código Florestal (Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965), com
as adaptações feitas pela Lei nº 7.803/89, considera de preservação permanente
as florestas e demais formas de vegetação situadas nas margens de cursos d'água
em faixas com largura predeterminadas e nas restingas, como fixadoras de dunas
ou estabilizadoras de mangues (art. 2º, alíneas a e f).
Anote-se que o art. 18 da Lei nº 6.938/81, que dispõe sobre a política nacional
de meio ambiente, transformou "em reservas ou estações ecológicas, sob a
responsabilidade do IBAMA, as florestas e as demais formas de vegetação natural
de preservação permanente, relacionadas no artigo 2º da Lei nº 4.771, de 15 de
setembro de 1965 - Código Florestal, e os pousos das aves de arribação
protegidas por convênios, acordos ou tratados assinados pelo Brasil com outras
nações".
O art. 3º do Código Florestal considera, ainda, de preservação permanente as
florestas e demais formas de vegetação natural destinadas a asilar exemplares da
fauna ou flora ameaçados de extinção (alínea f), sendo que a competência para
autorizar a supressão total ou parcial de florestas de preservação permanente
pertence ao Poder Executivo Federal (§ 1º).
Além disso, o artigo 14 do Código Florestal atribui ao Poder Público a
possibilidade de "prescrever outras normas que atendam às peculiaridades locais
e proibir ou limitar o corte das espécies vegetais consideradas em via de
extinção, delimitando as áreas compreendidas no ato, fazendo depender, nessas
áreas, de licença prévia o corte de outras espécies".
O art. 19 do Código Florestal, por sua vez, estabelece que:
"Art. 19 - A exploração de florestas e de formações sucessoras, tanto de domínio
público como de domínio privado, dependerá da aprovação prévia do Instituto do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, bem como de adoção de
técnicas de condução, exploração, reposição florestal e manejo compatíveis com
os variados ecossistemas que a cobertura arbórea forme".
4.O Decreto Federal nº 750/93.
Visando regulamentar o artigo 14 do Código Florestal foi editado o Decreto
Federal nº 750/93, que dispõe sobre o corte, a exploração e a supressão de
vegetação primária ou nos estágios avançado e médio de regeneração da Mata
Atlântica que, dentre outras coisas, estabelece:
Art. 1º Ficam proibidos o corte, a exploração e a supressão da vegetação
primária ou nos estágios avançado e médio de regeneração da Mata Atlântica.
Parágrafo único. Excepcionalmente, a supressão da vegetação primária ou em
estágio avançado e médio de regeneração da Mata Atlântica poderá ser autorizada,
mediante decisão motivada do órgão estadual competente, com anuência prévia do
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis -
IBAMA, informando-se o Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, quando
necessária à execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade
pública ou interesse social.
...
Art. 5º Nos casos de vegetação secundária nos estágios médio e avançado de
regeneração da Mata Atlântica, o parcelamento do solo ou qualquer edificação
para fins urbanos só serão admitidos quando de conformidade com o plano diretor
do Município e demais legislações de proteção ambiental, mediante prévia
autorização dos órgãos estaduais competente e desde que a vegetação não
apresente qualquer das seguintes características:
I - ser abrigo de espécies da flora e fauna silvestres ameaçadas de extinção;
II - exercer função de proteção de mananciais ou de prevenção e controle de
erosão;
III - ter excepcional valor paisagístico.
DOS PEDIDOS
Ante todo o exposto, requer-se seja DEFERIDO o presente pedido de concessão de
liminar para sustar o ato.
Requer-se, ademais. a citação dos réus, para, querendo, oferecerem resposta.
Protesta pela produção de todas as provas em direito admitidas.
Dá-se à causa o valor de R$ ....
Nesses Termos,
Pede Deferimento.
[Local], [dia] de [mês] de [ano].
[Assinatura]