Trata-se de contrato administrativo.
CONTRATO ADMINISTRATIVO
CONTRATO ADMINISTRATIVO - SERVIÇOS EXECUTADOS ANTES DA ORDEM DE SERVIÇO -
PAGAMENTO A TÍTULO INDENIZATÓRIO
Processo n. .....
Parecer n. .....
Interessado: Companhia ...... de Obras e Serviços
Assunto: CONTRATO ADMINISTRATIVO - Contratação direta da Companhia ........ de
Obras e Serviços, para a execução
de várias atividades e serviços. Contrato genérico. Serviços que seriam
especificados mediante Ordens de Serviço a serem posteriormente emitidas.
Realização de licitação e contratação de empresa, pela Companhia ........ de
Obras e Serviços, para a execução das
obras de construção do Hospital Regional de ............... . Decreto então em vigor
(n. 34.608/92) possibilitava a contratação de serviços de terceiros pela
Companhia ........ de Obras e Serviços.
Legalidade. Expedição de Ordem de Início de Serviço pela Companhia ........ de
Obras e Serviços à empresa
contratada, anteriormente à emissão de Ordem de Serviço pela Secretaria à
Companhia ........ de Obras e Serviços.
A Ordem de Serviço emitida pela Pasta consubstancia-se no próprio instrumento
contratual. Serviços executados até a emissão da O.S. pela Pasta não contam com
amparo contratual. Pagamento devido deverá ser efetuado a título indenizatório.
Necessidade de prévio cumprimento dos requisitos elencados no Decreto estadual
n. 40.177/95. Impossibilidade de consolidação dos valores correspondentes aos
serviços executados após a emissão da O.S. pela Pasta, que no entanto poderão
ser pagos, com fundamento no instrumento contratual.
1. Em (dia) de (mês) de (ano) foi celebrado contrato entre o Estado de ......... -
Secretaria da Saúde e a Companhia ........ de Obras e Serviços, tendo por
objeto a execução de várias atividades e serviços, tais como: projetos,
elaboração de memoriais descritivos, serviços e obras, reformas, ampliações,
manutenção e conservação, execução de obras de edificação em geral, fornecimento
e acompanhamento dos serviços de mão-de-obra e serviços administrativos em geral
(limpeza, vigilância). Foi juntada cópia desse contrato.
2. Em decorrência desse contrato, a Companhia ........ de Obras e Serviços realizou licitação, na modalidade
Concorrência (n. 5/92), visando a contratação de empresa para a construção do
Hospital Regional "Comendador Mário Dedini", a ser edificado na cidade de
............... O edital foi publicado na imprensa oficial.
3. O objeto desse certame foi adjudicado, pela Companhia ........ de Obras e
Serviços, à empresa vencedora, qual
seja, "Construtora Lix da Cunha S/A". A homologação da classificação e
adjudicação também foi publicada, resumidamente, no D.O.E. de __/__/____
4. Em __/__/____ o Diretor Técnico de Departamento de Saúde do então ERSA 47 -
Piracicaba informou, na manifestação de fls. 123 e verso, que "A obra foi
iniciada com a ordem de serviço dada à firma vencedora pela Companhia ........
de Obras e Serviços, a qual colocou
suas máquinas para fazer a terraplanagem e o canteiro de obras" (...) "A obra
está com 10% de terraplanagem, alguma parte do canteiro de obras e, no momento,
parada, aguardando que a Companhia ........ de Obras e Serviços lhe passe alguma parte do que foi orçado na
Secretaria da Saúde" (...) "No momento o processo, apesar de já ter passado pelo
Planejamento, encontra-se na Chefia do Gabinete da Secretaria da Fazenda
aguardando ordem para mandar à Secretaria da Saúde, a fim de a mesma emitir a
ordem de serviço para a Companhia ........ de Obras e Serviços iniciar a construção. Portanto, a obra já foi
iniciada, ...".
5. A Diretora Técnica de Divisão de Finanças e Controle, do Departamento Técnico
de Edificações da Pasta, afirmou, em manifestação de fls. 177/178, que "Antes de
ser emitida Ordem de Serviço pela Secretaria da Saúde à Companhia ........ de
Obras e Serviços, fazia-se
necessária aprovação pela Secretaria de Planejamento e Gestão e Secretaria da
Fazenda, por força de legislação vigente na época". Esclarece que, remetido o
processo a essas Secretarias de Estado, "em (mês)/(ano) não restou concedida a
autorização necessária, nem em (ano) ou (ano), quando o processo retornou a esta
pasta, sendo a orientação do Gabinete do Secretário aguardar recursos previstos
no Orçamento Programa de (ano)". Salienta que, reservado o valor no orçamento de
(ano), os autos foram encaminhados à Secretaria de Planejamento e Gestão que, em
dezembro desse ano, manifestou-se pela não aprovação da contratação. Destaca,
ainda, que "Nos autos não consta a Ordem de Serviço que teria que ser dada a
Companhia ........ de Obras e Serviços para se dar início às obras, e se a mesma não foi emitida a
Companhia ........ de Obras e Serviços não
poderia ter formalizado um contrato com a construtora e autorizado o início das
obras". Segue afirmando que, apesar disso, "a Companhia ........ de
Obras e Serviços encaminhou fatura para
pagamento, no total de R$ 931.685,87, em (mês) de (ano), e mais recentemente,
através do ofício OF/PRE/CPOS/522, solicitou a consolidação da dívida com este
contrato" (g.n.).
6. Às fls. 221/222 foi anexada a Ordem de Serviço n. 009/94, datada de
__/__/____,
por meio da qual a Secretaria da Saúde autoriza a Companhia ........ de Obras e
Serviços a dar início às obras de
construção do Hospital Regional "Comendador Mário Dedini".
7. O Diretor Presidente da Companhia ........ de Obras e Serviços encaminhou ofício, em
__/__/____, ao Senhor
Secretário Adjunto da Pasta, no qual consignou que "(...) uma vez que a
Secretaria orientou a Companhia ........ de Obras e Serviços no sentido de que não existiria mais interesse em
prosseguir a obra, cabe-nos equacionar o montante de R$ 1.051.356,35 que
permanece em aberto". Segue afirmando que "serviços foram realizados e medidos,
e o relatório anexo assim o atesta, com fotos que demonstram ao mesmo tempo tais
atividades e o abandono em que, hoje, se encontra a obra. Projetos foram
elaborados, assim como sondagens e topografia; serviços de limpeza do terreno,
terraplanagem, ligação de energia elétrica e instalação de canteiro de obras
foram realizados e medidos". Ao final, salienta que "como fomos orientados pela
Secretaria para rescindir o contrato com a Construtora Lix da Cunha S/A,
parece-nos de bom alvitre conciliar as contas entre a Secretaria e a Companhia
........ de Obras e Serviços".
8. Esse ofício encontra-se acompanhado dos documentos de fls. 246/277, dos quais
destacam-se o contrato celebrado entre a Secretaria da Saúde e a Companhia
........ de Obras e Serviços; a Ordem
de Serviço dada pela Secretaria à Companhia ........ de Obras e Serviços; a Ordem de Início de Serviço dada pela
Companhia ........ de Obras e Serviços à empresa "Construtora Lix da Cunha S/A"; o relatório técnico e o relatório
de vistoria.
9. Em manifestação de fls. 279/280, a Coordenadora da CGA afirmou que "a
Companhia ........ de Obras e Serviços
emitiu Ordem de Serviço, em __/__/____, à empresa Lix da Cunha S/A para início da
execução das obras e serviços..." (...) "apenas em __/__/____ foi emitida, por
esta Secretaria, a Ordem de Serviço para a Companhia ........ de Obras e
Serviços visando o início dos trabalhos
de desenvolvimento/detalhamento de projetos e execução das obras e serviços de
construção do Hospital Mário Dedini". Na seqüência, solicitou manifestação desta
Consultoria Jurídica "sobre a possibilidade de ser atendida a pretensão da
Companhia ........ de Obras e Serviços,
de ser incluído o valor referente aos serviços prestados pela empresa Lix da
Cunha S/A à Companhia ........ de Obras e Serviços, na consolidação de seus créditos junto a esta Secretaria".
10. Por solicitação deste órgão jurídico, a Divisão de Finanças da Pasta
informou que "não foi efetuado qualquer pagamento por esta Divisão de Finanças
referente às obras do Hospital Regional Comendador Mário Dedini".
11. Retornam os autos a esta Consultoria, para manifestação.
Assim relatados, passo a opinar.
12. Infere-se, dos autos, que o Estado de .......... - Secretaria da Saúde
celebrou contrato com a Companhia ........ de Obras e Serviços, para a execução de várias atividades e serviços.
Ante o teor desse contrato, a Companhia ........ de Obras e Serviços realizou licitação e celebrou contrato com a
empresa "Construtora Lix da Cunha S/A", visando a construção do Hospital
Regional de ..............., "Comendador Mário Dedini".
13. Cumpre-me esclarecer, de início, que a Companhia ........ de Obras e
Serviços surgiu com a Lei n. 7.394, de 8.7.91, que autorizou o Poder Executivo a
constituí-la a partir da transformação da autarquia Departamento de Edifícios e
Obras Públicas - DOP.
14. O Decreto estadual n. 34.608, de __/__/____, que dispõe sobre a execução de
serviços técnicos especializados relacionados com as finalidades da Companhia
........ de Obras e Serviços,
estabeleceu:
"Art. 1º - Passam a ser de atribuição exclusiva da Companhia ............. de
Obras e Serviços, vinculada à Secretaria da Administração e Modernização do
Serviço Público:
(...)
IV - o gerenciamento, a contratação de serviços de terceiros, a aquisição e o
fornecimento de mão-de-obra e de serviços para a execução e atendimento de suas
próprias finalidades." (g.n.).
15. Verifica-se, portanto, que por esse dispositivo a CPOS poderia contratar
terceiros para a prestação de serviços ao Estado, assumindo nesse caso a posição
de mera intermediária, já que não os prestaria diretamente à Administração.
16. É bem verdade que essa possibilidade não foi reproduzida no Decreto n.
38.488, de __/__/____, que em seu artigo 3º revogou as disposições em contrário,
incluindo-se, aqui, o Decreto n. 34.608/92.
17. No entanto, na época em que a Companhia ............. de Obras e Serviços realizou a licitação e contratou a
empresa "Construtora Lix da Cunha S/A" para a construção do referido Hospital,
ou seja, em (ano), estava em vigor justamente o Decreto n. 34.608/92, que
permitia a contratação de serviços de terceiros.
18. Desse modo, há que se concluir que nenhuma ilegalidade afetou a realização
de certame e contratação de empresa, pela Companhia ............. de Obras e
Serviços, para a execução das obras em
questão.
19. Dito isto, observo que no contrato celebrado entre o Estado de ............,
por meio da Secretaria da Saúde, e a Companhia ............. de Obras e Serviços, em
__/__/____, foram fixadas, na cláusula
primeira, várias atividades e serviços cuja execução caberia à contratada. A
relação de tais serviços e atividades é genérica, vale dizer, o contrato não se
destinou a execução de obra ou serviço determinado. Nesse passo, oportuno
ressaltar que esse contrato consiste, basicamente, em mera repetição, em linhas
gerais, da competência atribuída à Companhia ............. de Obras e Serviços, pela Lei n. 7.394/91 e pelo Decreto n.
34.608/92.
20. Contudo, o parágrafo segundo dessa mesma cláusula primeira estabeleceu:
"PARÁGRAFO SEGUNDO
Para cada obra, serviço ou fornecimento, a SECRETARIA emitirá Ordem de Serviço
específica, contendo, em especial, objeto, prazo, valor e forma de pagamento
respectivos".
21. Assim, essa Ordem de Serviço, que seria emitida para cada obra, serviço ou
fornecimento, equivaleria ao contrato. Ou, melhor dizendo, essa Ordem de Serviço
se consubstanciaria no próprio instrumento contratual, porque bilateral
(expedida pela Administração e aceita pela outra parte), escrito, firmado pelas
partes contratantes, e que fixaria o objeto contratado, o modo e o prazo de
execução, além de outros dados.
22. No caso, a Ordem de Serviço emitida pela Secretaria à Companhia
............. de Obras e Serviços, (O.S. n. 009/94)
estabeleceu o objeto, o local e o prazo estimado para sua execução, o valor
estimado para a obra e a forma de pagamento, e encontra-se subscrita por
representantes das partes. Essa Ordem de Serviço revela-se, portanto,
instrumento hábil à formalização da avença.
23. Assim, pode-se afirmar que a partir da data da emissão dessa Ordem de
Serviço, que se deu em __/__/____, a Companhia ............. de Obras e Serviços poderia dar início à execução das obras
em apreço.
24. Ocorre, porém, que antes mesmo da expedição dessa O.S., a Companhia
............. de Obras e Serviços realizou
licitação e contratou a empresa vencedora para a execução das referidas obras de
construção do Hospital Regional. A licitação, a contratação da empresa e a
expedição da Ordem de Início de Serviço pela Companhia ............. de Obras e
Serviços ocorreram no ano de ____.
25. Veja-se, a propósito, que a Companhia ............. de Obras e Serviços expediu, em
__/__/____,Ordem de Início de
Serviço à "Construtora Lix da Cunha S.A.", autorizando-a a dar início às obras,
destacando, nesse documento, que a data de sua assinatura passaria a vigorar
"como início da vigência do prazo contratual".
26. Conclui-se, ante tais ocorrências, que a Companhia ............. de Obras e
Serviços contratou empresa e autorizou
o início das obras quando não possuía, ela própria, autorização para tanto da
Secretaria. E mais: não era apenas a autorização que não existia, mas
principalmente o instrumento contratual, que se consubstanciou, no caso, na
Ordem de Serviço n. 009/94.
27. Assim, os serviços que foram executados até a emissão da Ordem de Serviço
pela Secretaria não contam com amparo contratual. Vale ressaltar que a Ordem de
Início de Serviço emitida pela Companhia ............. de Obras e Serviços à empresa construtora não supre a ausência
da O.S. que seria emitida pela Pasta praticamente dois anos após, pois é esse
documento que se consubstancia no instrumento contratual.
28. Resumindo, então, tem-se que todos os serviços executados desde a expedição
da Ordem de Início de Serviço pela Companhia ............. de Obras e Serviços à empresa, em
__/__/____, até a emissão da
Ordem de Serviço pela Secretaria à Companhia ............. de Obras e Serviços, em
__/__/____ o foram sem amparo
contratual. Eventual pagamento deverá ser efetuado a título indenizatório, nos
termos do Decreto estadual n. 40.177, de __/__/____.
29. Esse Decreto, que dispõe sobre o pagamento de despesas sem cobertura
contratual ou decorrentes de contrato posteriormente declarado inválido,
estabeleceu, no artigo 1º, os pressupostos que deverão ser atendidos para a
efetivação ou convalidação dos pagamentos a título indenizatório.
30. Assim, para a efetivação de pagamentos eventualmente devidos pelos serviços
prestados no período antes citado, a Administração deverá cumprir integralmente
as exigências especificadas no citado Decreto estadual, a fim de que os autos
possam ser encaminhados ao Senhor Governador do Estado, a quem compete autorizar
a realização de pagamentos a título indenizatório.
31. Com relação aos serviços executados após a emissão da Ordem de Serviço pela
Secretaria, em __/__/____, entendo que contaram com a necessária cobertura
contratual, razão pela qual poderiam ter os valores correspondentes
consolidados, se houvesse prazo hábil para tanto. Entretanto, nos termos da
Resolução Conjunta SF/PGE-4, de __/__/____, que deu nova redação ao artigo 5º da
Resolução Conjunta SF/PGE-1, de __/__/____, o requerimento do credor para
consolidação de créditos de que é titular deveria ser protocolado até __/__/____
(artigo 2º).
32. Como se verifica, é impossível a consolidação desses valores. Ressalto,
porém, que eles poderão ser pagos, pois possuem amparo contratual, já que
executados após __/__/____, data em que foi emitida, pela Pasta, Ordem de Serviço
à Companhia ............. de Obras e Serviços.
33. Com tais considerações, proponho a restituição dos autos à C.G.A.
É o parecer, s.m.j.
C.J., em ......
.........
Procuradora do Estado
Consultoria Jurídica
Processo: n. ......
Interessado: CIA PTA - OBRAS E SERVIÇOS
De acordo com o Parecer n. ......
Remetam-se os autos à C.G.A.
C.J., ............
Procuradora do Estado Chefe da Consultoria Jurídica